当前中央国家机关住房制度改革中存在的主要问题

当前中央国家机关住房制度改革中存在的主要问题

住房制度改革，关系到千家万户的切身利益，社会各阶层给予了很大关注，上届政府也把住房制度改革作为政府五项改革之一，五年来，取得了一系列重大突破。目前，新一届国务院政府也面临着进一步深化改革的任务，必将更加关注这一问题。中央国家机关住房制度改革，是在国务院的关心和指导下开展起来的，十余年来，在打破住房旧制度，建立住房新制度方面进行了有益的探索，取得了很大进展，不但得到了广大干部职工的拥护和欢迎，而且也得到了国务院领导的肯定，在全国起到了一定的示范作用。同时，我们应该看到，中央国家机关住房制度改革，与地方政府要面对社会各阶层不同的是，其政策指向主要是政府公务员。因此，中央国家机关房改，一方面要遵循属地化原则，与地方政策保持一致性，另一方面，基于机构和人员的特点，又要实行归口管理。而且，中央国家机关的人员和住房与北京市、军队交织在一起，情况极为复杂，其房改任务更为艰巨，工作也更为繁重。

当前，在各方面的共同努力下，中央国家机关住房旧体制已基本打破，新制度初步建立，处于住房新旧体制交替时期。但是，随着住房制度改革的进一步深化，旧体制遗留的深层次问题逐渐显露，新制度的建立也遇到了新的矛盾和困难。因此，如何立足于自身实际，进一步深化住房制度改革，将中央国家机关房改工作推向一个新的高度，是当前的一个迫切问题。

由于在前一阶段的住房制度改革中，我们过多地强调了中央国家机关房改在全国的示范作用，对中央国家机关及中央公务员队伍的特点重视不够。因此，在打破住房旧制度的同时，目前还没有完全建立起真正适合中央国家机关特点的住房新制度，这不但影响了前一阶段改革的效果，在某种程度上也阻碍了中央国家机关房改的整体进程。为了建立适合中央国家机关及公务员特点的住房新制度，加快解决中央国家机关公务员的住房问题，我们有必要对当前中央国家机关房改中存在的问题进行一次全面的梳理，为进一步深化住房制度改革作一些思考和探讨。

一、关于住房商品化问题

住房商品化，颇合当前主流理论思潮。诚然，在计划经济条件下，由于过分强调住房的福利性，泯灭了其固有的商品属性，造成了以此为核心的住房旧体制举步维艰，国家不堪重负，不得已对其进行全面改革。于是，在市场经济条件下，“住房是商品”的口号迎合了改革的需要，稳步推进住房商品化成为住房制度改革的一项重要指导思想。实质上，此问题涉及到了住房的本质属性，是整个住房制度的核心内容。可以说，对住房属性的认识不同，必将产生出不同的住房制度。

从经济学角度而言，作为商品，就要遵循价值规律，其价格基本反映商品的价值，可在市场上自由流通，并随供需关系上下浮动。同时，作为商品经济活动的主体，也要遵循劳动价值规律，即劳动者的劳动力真正成为商品，只有两者相结合，才能实现真正的商品化。住房，确实有其商品属性的一面，对于实现了劳动价值的高收入者而言，住房就应是一种商品，譬如供应给高收入者的商品房。但是，住房决不仅仅是一种纯粹的商品，作为一种社会产品，住房不但具有商品性，同时还具有保障性和救济性，譬如经济适用住房，就是带有社会保障性的准商品，国家规定按照其建造成本价向中低收入家庭供应；再如廉租住房，只能作为国家的一种救济手段，按极低的标准向最低收入家庭供应。这两类住房，都不遵循价值规律，只能作为社会保障产品，通过政府调控，向特定阶层供应。

作为具有特殊社会定位及收入机制的政府公务员阶层，其住房问题就不应是一个单纯的商品化问题。尤其是中央国家机关公务员，在整个收入分配体制改革尚未完成，个人劳动价值没有得到充分体现之前，其住房就不可能实现真正的商品化。公务员作为没有实现其真正劳动力价值的中低收入者，现有存量住房，只能按照一种完全不合市场规律的价格，即房改成本价向其出售，其由此取得的产权，也必将受到某些限制；社会增量住房，也应按照与公务员收入机制相适应的模式而非市场模式向其供应。可以说，世界上许多国家政府公务员的住房制度，并都不是建立在纯粹的商品化基础上的，往往带有一定的社会保障性。因此，在当前的条件下，我们不能片面提倡住房商品化，应立足于中央国家机关公务员的特点，建立与之相适应的商品性与保障性兼容的住房制度。

二、关于住房社会化问题

住房社会化，主要是指住房供应的社会化。住房社会化是同住房的商品化相适应的，住房的商品化程度，决定了住房供应的社会化程度。由于公务员的住房并非完全商品化，而具保障性，因此，囿于各种现实因素的制约，中央国家机关公务员的住房供应在当前条件下是难以实现完全社会化的。

同时，住房社会化是同住房需求也是紧密相联的，有什么样的需求，就会有什么样的供应途径和方式。中央国家机关在国家政治生活中有着重要地位，发挥着重要作用，中央国家机关公务员是一个担负着重要责任的高素质、低收入群体。中央国家机关公务员的工作状况和住房需求有着很大的特殊性：由于收入偏低，机关各单位大多位于市区，附近地段的房价普遍偏高，公务员难以承受较高的房价；房价较低的住房大多位于偏远地段，但由于工作性质特殊，中央国家机关公务员又不宜住得太远，否则在现有交通条件下，势必影响机关的正常运转。正是由于工作性质的特殊性，以及公务员收入与北京地区房价的巨大差距，如果完全依赖社会化的住房供应方式，中央国家机关公务员将很难买得起、买得到、租得起、租得到合适的住房。尤其是机关新录用的公务员（每年约1500人），由于房改售房后，单位没有多余的存量公房，个人依靠自身经济条件根本无力解决起码的周转居住问题。为此，各单位压力很大，已经影响了中央国家机关公务员队伍的稳定。

住房供应模式，说到底，是由住房商品化和住房需求决定的。在现阶段，中央国家机关公务员的住房供应还不具备完全社会化的条件。在目前其它社会配套机制没有完善之前，单纯地提倡住房社会化，并不是一种实事求是的态度。起码在一定时期内，应采取“集中建设、统一供应、经济适用、适当保障”的模式：由首都规划委员会在合适位置，规划出中央国家机关公务员住宅建设用地，采取行政划拨的方式提供成片土地集中建设中央国家机关公务员住宅，拆迁安置和市政基础设施等费用由中央财政和北京市财政合理分担，按建造成本价向中央国家机关公务员供应。随着干部人事制度及收入分配制度改革的进一步深化，再逐步过渡到住房供应社会化。

三、关于住房货币化问题

住房货币化，主要是指住房分配货币化，这是社会收入分配领域的一个重要问题，它包括两个层面：一是公平和效率问题，二是货币量的问题。

过去实行的是住房实物福利分配，对人，是以家庭人口为依据，对房，是以间数为标准，不但操作上容易产生流弊，而且也难以体现个人社会贡献的大小，在公平和效率方面都不可取。因此，住房制度改革的一项核心内容，就是停止住房实物分配，实行住房货币化分配，其最大好处就是把个人的住房分配量化显现出来了，住房货币化分配与个人收入相挂钩，体现了效率，同时也兼顾了公平。与住房实物分配相比较，不能不说这是一个很大的体制进步。

货币量的问题，也包括两个层面，一是货币量的设计标准问题，一个是货币量的水平问题。对于中央国家机关公务员而言，货币量的设计标准问题，就是实行怎样的标准，能够最大限度地提高效率，并兼顾公务员队伍各个层面的公平，即，使无房老职工、无房新职工、未达标职工等各类职工的补贴量能够保持大致的平衡，达到结构性的稳定并推动效率；货币量的水平问题，就是怎样一个水平，能够真正地解决的住房问题，也就是说，多高水平的货币量能够真正有效地让公务员租得起、租得到、买得起、住得上与其地位贡献相匹配的住房。

基于此，中央国家机关公务员住房货币化分配的政策问题，是否可作如下考虑：首先要明确一个原则，即政府给予公务员的补贴应使其能独立购买一套与之地位身份相匹配的住房，这是国家基于公务员对政府、社会的贡献而给予其个人的待遇，是其个人贡献之应得，而毋须考虑其配偶等其它情况；其次，可将无房老职工的一次性补贴、未达标职工的差额补贴补齐后，将职工按月发放的住房公积金、住房补贴和提租补贴合并统一为单一的住房公积金或购房补贴帐户，这样避免多个帐户并存，便于职工提取和银行操作，最大限度地发挥住房资金的共济作用；第三，为改变当前大量资金分散于个人名下，沉淀于各个帐户，资金使用效率低下的局面，应建立中央国家机关统一的住房基金帐户，进行保值增值，在职工购买或改善住房时再按届时购房补贴面积标准计入职工个人帐户；第四、对纳入住房新体制的无房老职工和住房未达标职工，其一次补贴的计算，可考虑侧重与老的住房分配制度接轨，其按月补贴的计算可侧重于与新制度接轨。

四、关于住房私有化问题

住房私有化，本身无可厚非。当前，世界上大多数国家都实行住房私有制度。但问题是，住房的私有量保持在一个怎样的水平能够有效促进社会经济的可持续发展。目前，我们房改工作的一项重要举措，就是通过提高租金标准等方式，鼓励职工购买其承租的现有公有住房，同时，对新建经济适用住房，原则上“只售不租”。这一举措的“成就”之一，就是我国目前的城镇住房私有率达到了82%的水平。这一水平，无论从哪一方面看，都居于世界前列。这一畸高的住房私有率，从表面看，使许多人拥有了自己的房产，似乎解决了住房问题。但从长远看，非常不利于增量住房和存量住房的良性互动，不利于房地产市场的培育和发展。

房改售房时，职工只能购买自己承租的现住房，本身没有太多的选择余地，而中央国家机关公务员的收入普遍偏低，没有太多的家庭积蓄，购房之后支付能力大幅下降，而且已购公房大多属于旧房，价值量不是很高，上市出售时并没有太大的价格优势。尽管目前许多职工有调整住房、改善居住条件的愿望，但由于家庭支付能力不足，现有的住房公积金和补贴又难以弥补出售旧房与购买新房的差价，职工出售现住房后很难买得起、买得到合适的新房，因此，大多数职工家庭的现住房只能满足自住目的，轻易不会上市出售，造成了对新建住房需求不旺，二手房市场低迷。这在很大程度上限制了中央国家机关职工上市交易和购买经济适用住房的积极性，影响到了住房二级市场的培育和经济适用住房的开发建设。

住房私有化，不是鼓励全民私有，住房的私有率应维持在一个合理的水平，应在政策导向上，允许个人根据家庭经济状况和意愿，自主选择购买还是承租住房。在支付能力差的时期，可以选择承租住房，在经济条件允许的情况下，可购买符合其家庭支付能力的住房，同时，要加快培育住房交易市场，使职工要求改善居住条件时，可以无障碍地进行选择。现有公有住房，职工可以租买自愿，新建经济适用住房，也不应该只提倡“只售不租”。实际上，住房私有化并不是房改的最终目的，实现住房商品化才是我们追求的目标。只要租金水平合理，按照市场规律承租住房，也是住房商品化的重要表现形式。

五、关于房改的社会定位问题

住房问题，是一个复杂的社会经济问题，住房制度改革，是一项复杂的社会系统工程。正是我们认识到了这一点，所以才力图通过房改，打破过去由单位统建、统包、统分、统管、实物福利分配这种简单化的住房模式。但是，政府公务员的住房问题，涉及公务员制度、收入分配体制、后勤体制、货币政策、住房金融、住房供应、房地产交易等诸多领域，在相关配套改革没有跟进的情况下，单纯依靠房改自身的力量，决不可能完全解决住房问题，也不可能建立起新的住房制度，对这一点，我们的认识还不够充分。目前，中央国家机关住房制度改革面临一定的困难，这种困难，就是在当前其它社会领域的改革尚未实施的条件下，仅凭房改单兵突进造成的。在下一阶段的改革中，如果我们仍然维持现有状况，不改变当前房改小马拉大车的尴尬局面，不但解决不了根本问题，反而会影响前一阶段的改革成果，阻碍住房制度改革的进一步深化。

因此，在当前形势下，要想保持前一阶段的改革成果，进一步深化住房制度改革，必须以住房制度改革为先导，同时推动收入分配、干部人事、财政税收、住房金融等方面的综合配套改革。

六、关于过渡期问题

由于住房旧体制是五十年来积淀形成的，本身存在着巨大惯性，不能奢望毕其功于一役；而新制度的构建，决非一朝一夕之力所能奏效，要有一个不断探索、不断完善的过程。任何改革都要循序渐进，逐步实行，不能盲目地超越必经阶段。旧体制的积弊太重了，积重难返，改革不能一蹴而就，须知过犹不及，矫枉过正更不可取。

货币化、商品化、社会化，这是住房制度发展的大趋势、大方向，也是住房制度改革的终极目标。但是，中央国家机关，因其地位和人员的特殊性，不同于其它社会团体和阶层，其住房问题应具有自身独有的特点。中央国家机关公务员的住房制度，究竟是实行完全货币化、商品化、社会化的住房制度，还是实行带有保障性的住房制度，这取决于政治体制改革中干部人事制度和工资收入制度的改革结果，目前下结论还为时尚早。但是，基于我国的社会主义性质，同时，借鉴资本主义国家政治文化的合理因素，可以有一个基本判断：起码在现阶段，在其它领域的配套改革没有跟上的情况下，中央政府公务员的住房制度，应该是带有保障性质的准货币化、商品化、社会化的一种制度。因此，中央国家机关的住房制度改革，只能实行“软着陆”，不可能一步到位，必须要有一个过渡期，从住房旧体制平稳地过渡到住房货币化、商品化和社会化，任何“休克疗法”式的政策都是不可取的。

结束语

住房制度改革是住房制度自我完善和发展的根本途径与动力。改革，说到底，是一个制度不断创新的过程。因此，我们的房改工作，必须按照“三个代表”的要求，坚持一切从实际出发，解放思想，实事求是。我们不能脱离中央国家机关实际，不能忽略中央国家机关公务员的特点，不能超越改革的必经阶段。现有的改革政策和成果，如果不能与时俱进地加以调整和巩固，必将成为下一步改革的障碍，对目前中央国家机关住房制度改革中存在的问题进行剖析和反思，不是全盘否定现有政策体系，不是为了全面倒退，回到旧体制去，相反是为了更好地解决问题，更好地打破旧体制，推动新制度的建立，更好地推进和深化住房制度改革。

作者：柳  军

单位：中央国家机关住房制度改革办公室

注*：本文仅代表个人观点