中央政府公务员住房制度研究

中央政府公务员住房制度研究

第一章：绪  论

1．1       研究背景

本文的研究背景主要基于三个方面：一是全国的政治经济发展形势，这是大背景；二是我国经济体制改革进程；三是城镇住房制度改革的政治意义及在经济发展中的影响、地位，这是政策环境；四是中央政府公务员住房制度本身的改革实践与探索，这是具体的制度背景。如图1所示：

1．1．1 国家政治、经济发展形势

党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标。20年来，我国经济增长保持了年均9%以上的速度，综合国力、经济实力和民族凝聚力都大大增强，我国已经顺利实现了现代化建设的第一步和第二步战略目标，人民生活总体上达到了小康水平，进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新阶段，开始为实现第三步战略目标而奋斗。我们目前达到的小康还是低水平、不全面、发展很不平衡的小康，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾仍然是我国社会的主要矛盾。“小康不小康，关键看住房”，住房问题是建设小康社会首要解决的问题。随着住房制度改革的深化，中央政府公务员的住房条件有了较大改善，但是还远远没有达到全面小康水平的目标，有的公务员仍然住在五、六十年代建设的住房里，有的新参加工作的公务员还住筒子楼、地下室，条件急需改善。因此，如何按照党的十六大提出的全面建设小康社会的要求，改善公务员的住房条件，提高生活质量，是一个急需研究的课题。

1．1．2  经济体制改革

    住房问题是各国社会经济的重大问题。中央政府公务员住房制度改革作为城镇住房制度改革的一个组成部分，与我国经济体制改革的进展密切相关。改革开放20年来，特别是1993年11月十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对发展社会主义市场经济进行了总体规划，勾画了社会主义市场经济体制的基本框架。这些年来，经过不断深化市场化取向的改革，我国经济体制改革取得历史性成果：第一，市场机制在资源配置中发挥了基础性作用。产品生产主要由市场决定，商品和服务价格基本由市场形成，要素市场初具规模，资本市场迅速发展，市场环境不断改善。在积极推进市场取向改革的同时，注重加强市场基础设施建设。市场法规逐步健全，市场监督机构和认证机构逐步完善，地区封锁和行业垄断逐渐消除，基本上形成公开、公平的市场竞争秩序。第二，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的格局基本形成。国有经济进一步发展，控制力明显增强。非公有制经济蓬勃发展，成为支撑国民经济的重要力量。第三，宏观调控体系初步建立。初步确立了国家宏观调控的主体。宏观调控手段发生实质性变化。基本上实现了从计划指令向主要运用经济手段、法律手段和必要的行政手段的转变，从直接调控向间接调控的转变，综合运用税收、利率、价格和投资政策等调节经济运行。第四，社会保障体系建设取得新进展。城镇职工基本养老保险制度基本建立，城镇职工基本医疗保险制度改革全面启动，失业保险制度进一步完善。

    下一阶段，我国经济体制改革的主要任务，一是继续推进所有制结构改革，调动一切有利于现代化建设的积极因素，构筑有利于发展的微观基础。二是健全现代市场体系，为加快发展创造良好的市场环境，在更大程度上发挥市场在资源配置中的基性作用。三是转变和规范政府职能，加强和完善宏观调控，深化财政、税收、金融和投融资体制改革。四是深化分配制度改革，坚持效率优先、兼顾公平。城镇住房制度改革作为经济体制改革一部分，必须适应经济体制改革的要求，进一步坚定住房消费商品化、住房分配货币化和住房供应市场化的方向，加快改革进程，早日建立社会主义市场经济体制相适应的新制度、新体系。

1．1．3  城镇住房制度改革在经济发展中的影响、地位

1998年以来，城镇住房制度改革深入推进，居民住房观念发生重要转变，居民住房消费有效启动，住房商品化的新体制基本确立，房地产市场体系逐步建立，房地产投资持续快速增长，以住宅为主的房地产业已经成为国民经济的支柱产业，对于改善居民居住条件、拉动经济增长、扩大就业以及加快城市建设都发挥了重要作用。具体表现在：（1）城镇住房制度改革深入推进，房地产市场体系逐步建立。目前，住房实物分配已经在全国范围内停止，多数城市实施了住房分配货币化。公有住房改革稳步推进，城镇可售公房80％以上已经出售给了职工，居民私有住房的比例已经达到72.8％。新的住房供应体系初步建立，经济适用住房建设取得重要进展，对城镇廉租住房制度进行了积极探索。住房二级市场逐步开放，存量住房交易日趋活跃。房地产中介和物业管理迅速发展，服务内容不断增加，房地产市场服务体系基本建立。个人住房公积金贷款快速增长，银行房地产贷款结构有较大调整，住房金融作用不断加强。（2）居民住房消费持续扩大，住房水平不断提高。过去5年，全国个人购买商品住房占商品住房销售额的比重由54.5％提高到95.3％。2002年，个人购买新旧住房和建房支出总额约8000亿元，其中，购买新建商品住宅交易额4500亿元。居民住房支出已经成为房地产市场需求的主体，成为房地产业发展的根本动力。房地产业的发展有力地推动了城镇住宅建设。过去5年，城镇住宅建设累计竣工面积34亿平方米，年均住宅竣工面积达到6.8亿平方米，是改革开放以来年均住宅竣工面积的2倍以上。2002年，城镇人均住宅建筑面积达到22.8平方米，比1997年提高5.2平方米。同时，住宅质量不断提高，配套设施和居住环境得到改善。

但是，另一方面，城镇住宅建设又面临两大基本矛盾：一是住房市场化进程加速和制度建设滞后之间矛盾突出。特别是政府职能转变滞后于市场发展的要求；二是居民住房需求转型与住房质量提高之间矛盾突出。住宅建设仍处于“四低两高”[1]的粗放型发展阶段，不能适应居民住房需求转型的要求。同时，在房地产市场快速发展过程中也出现了一些突出问题：（1）一些地方投资和房价增幅过大，隐含潜在的市场风险；（2）部分地区普通商品住房供应不足，结构性矛盾突出；（3）住房制度改革还需要不断深化，住房保障制度亟待建立；（4）房地产市场运行、监管和调控体系不完善，市场秩序亟须规范。为加快解决上述问题，促进房地产市场持续健康发展， 2003年8月，国务院印发了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发[2003]18号），明确促进房地产市场持续健康发展的指导思想：根据当前房地产业发展阶段的特点和存在的问题，结合5年来改革与发展的基本经验，今后一段时期，必须坚持市场化取向的改革，不断消除影响居民住房消费的体制性和政策性障碍，培育住房消费，完善房地产市场体系，更大程度地发挥市场机制在资源配置中的基础性作用；必须坚持以居民的有效需求为导向，立足于调整住房供应结构，提高住房质量，满足不同收入家庭的住房需求；必须坚持加强和改善对房地产市场的宏观调控与市场监管，促进市场作用的有效发挥；必须坚持强化政府的住房保障功能，保证城镇中低收入家庭的基本住房需要；必须坚持在国家统一政策指导下，各地区因地制宜，分别决策，使房地产业的发展与当地经济和社会发展相适应。

1．1．4  中央政府公务员住房制度改革实践及遇到的困境

中央政府公务员住房制度经历了一个循序渐进的变革过程。建国以来，中央政府实行的是公有住房福利分配制度，公务员住房的建设投资全部由国家和单位承担，住房只租不售，无偿分配后实行高补贴、高福利的低租金制度，因此，公务员住房问题的解决完全依靠国家和单位。从1992年开始，对中央政府公务员住房制度进行改革尝试，改革的主要内容是提高公有住房租金和出售公有住房，而住房建设投资、分配、流通、管理体制没有发生根本转变，仍实行国家单位投资建房，进行实物分配，因此，公务员购买住房后也不能上市流通交易，住房市场不规范，也很难通过市场购买到合适的住房，广大公务员住房问题日益突出。

根据1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》精神，1999年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《在京中央和国家机关进一步深化住房制度改革实施方案》，系统提出了中央国家机关住房制度改革的指导思想、基本原则和主要任务，改革的核心内容是：停止住房实物分配，实行住房分配货币化，改革住房供应方式，实行住房供应社会化。这是中央政府公务员住房制度的一次根本性的变革，即以住房实物分配为核心的旧制度的结束和以住房货币分配为核心的住房新制度的确立。《方案》实施以来，中央政府公务员住房制度发生了很大的变化：（1）广大公务员对于住房消费的观念发生重大变化，住房商品化的观念深入人心，多数公务员过去“等、靠、要”的观念已经逐步转变；（2）住房补贴制度、住房公积金制度、住房委托贷款制度已经建立，公务员已经可以通过使用购房补贴、住房住房公积金和住房委托贷款购买住房；（3）多渠道并存的经济适用住房供应体系初步确立；（4）开放了职工已购公房二级市场，职工可以通过出售已经购买的公有住房，购买新的经济适用住房或商品房，来改善住房条件。总之，4年来，中央政府公务员住房制度改革深入推进，住房建设步伐加快，住房消费有效启动，广大公务员的住房条件有了较大改善。但是，随着住房新制度的推行，虽然旧的矛盾和问题不断解决，深层次的矛盾和问题逐步凸显出来。主要表现在：（1）公务员住房消费能力不足与北京地区高房价的矛盾比较突出。住房分配体制不完善，公务员购房补贴偏低，购房负担加重。有些部门出现了职工拒领购房补贴的现象。（2）住房供需矛盾比较突出。住房供应结构不合理，面向公务员出售、出租的经济适用住房供应短缺，同时受“新建住房只售不租”政策规定的制约，公务员很难买到、租到合适的住房。加快建立和完善住房供应体制是当前中央政府公务员住房制度改革工作的重点任务。（3）住房流通不畅，职工通过市场解决住房的途径短期内很难奏效。（4）物业管理体制、楼房供暖体制改革滞后，已经成为一个“瓶颈”，制约了公务员住房制度改革的进一步深化。这些问题迫切需要解决。

1．2       研究的问题及目的

本文研究了中央政府公务员住房制度的变迁与创新问题。本文梳理了中央政府公务员住房制度的历史沿革，对现行制度进行了概括和描述，分析了存在的主要问题；然后，在对中央政府公务员住房制度的科学定位问题进行阐述的基础上，提出了进一步完善中央政府公务员住房制度的政策思考和建议。

为什么要研究中央政府公务员的住房制度问题呢？毋庸置疑，中央政府公务员在整个社会中是一个比较特殊的群体。中央政府公务员住房制度，一方面是我国城镇住房制度的一部分，其制度变迁的过程，是与我国市场经济体制改革、收入分配体制改革等各项改革逐步推进的过程；同时，中央政府公务员住房制度又是公务员保障制度的一个组成部分。基于此，本研究的目的在于：通过分析问题，提出政策建议，进一步完善中央政府公务员住房制度，一方面，如果中央政府公务员住房制度改革推进顺利，在全国具有非常重大的示范效应；另一方面，更好地解决中央政府公务员的住房问题，使其安居乐业，提高生活质量，同时也可以稳定公务员队伍，吸引更好的人才。

1．3       研究的方法

本文分析的理论工具主要是制度经济学的分析方法；同时，辅以实证分析。简单地讲，制度经济学是用经济学的方法研究制度的经济学。科思指出：“当代制度经济学应该从人的实际出发来研究人，实际的人在由现实制度所赋予的制约条件中活动。”[2]本文分析的基础是制度经济学的交易费用概念、关于人的行为假设和新制度经济学的基本理论框架（即：制度的构成与制度的起源；制度变迁与制度创新；制度、产权与国家理论；制度与经济发展的相互关系。）鉴于笔者有着多年的工作实践，对于中央政府公务员住房制度有着较为切实、深刻的体验，在理论分析的同时，笔者对中央政府公务员住房制度阐述中，有丰富的实证材料分析和论述，为支持本文的论点起到了较好的支持作用。

1．4       研究的流程（图2）

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实际调查

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数据分析

归纳分析

建议

第二章：中央政府公务员住房制度：理论概述

2．1 理论前提与基本假设

2．1．1 研究制度的必要性

制度之所以重要，就是因为它是决定经济效率和社会进步的最重要的因素之一。研究制度问题，归根结底是要说明一个社会的经济绩效：一个有效率的制度，可以使社会资源配置较为合理，浪费较少，经济增长率较快，人民生活水平和满足程度提高较快；反之，一个无效率的制度，会使社会资源配置不合理，浪费或闲置严重，经济增长率缓慢，人民生活水平和满足程度提高不快。从经济学的视角来看，经济发展的速度，社会生产力发展水平，往往取决于社会经济制度，取决于现存经济体制是束缚、阻碍生产力的发展，还是解放和推动生产力的发展。因此，我们研究中央政府公务员住房制度问题，也必须从这一根本出发，追根溯源，从制度变迁、制度创新的角度来寻求解决问题的答案。

2．1．2  一个重要的分析工具：交易费用

交易费用是新制度经济学的核心概念。交易费用就是经济制度运行的费用，即制度的设计、实施、建立、运行、变迁的投入成本，包括有形的（物质的、货币的）和无形的（名誉的、精神的和心理的）。有的经济学家把交易费用比喻物理学中的摩擦力。

2．1．3  关于人的行为假设

关于人的分析是一切经济理论的基础。人们的经济行为与其所处社会的制度密切相关，相互作用。人作为制度的创造者和被适用者，分析制度就不能不分析人的经济行为。

（1）效用最大化。人总是追求效用最大化，即在既定的约束条件下，人们对于利益的追求总是更多而非更少。

（2）有限理性。人是理性的。所谓理性，指的是当个人在交换中面对现实的选择时，他将挑选“较多”而不是“较少”。理性并不意味着不犯错误。由于环境的不确定性、信息的不完全性等因素，人们的理性是有限的，由此导致错误的判断和选择，造成效率低下。

（3）“搭便车”和机会主义倾向。“搭便车”指为了追求效用最大化，不付费搭车，从而使收益“内在化”或成本“外在化”。“机会主义”倾向，指人们用不正当手段谋取自我利益的倾向，包括有目的、有策略地利用信息，如说谎、欺骗、违背对未来行动和责任的承诺，以及钻契约、规则、规定的空子等，其目的都在于效用最大化。制度在一定程度上约束人的“搭便车”和“机会主义”倾向。

2．2  中央政府公务员住房制度

2．2．1  制度和制度结构

所谓制度，就是由习惯、道德、法律（包括宪法和各种具体法规）、规章（包括政府制定的条例）等构成的一组约束个人社会行为的规则，这些规则在社会上通行或被社会所接纳，是调节人与人之间关系的一种公共利益机制。其内涵包括：（1）制度是社会性的，总是某种社会的行为规则。（2）制度是对个人（或一个组织、一个团体）行为（自身利益最大化行为）的一种约束，是对其个人行动空间及其权利、责任和义务的一种界定。（3）制度具有公共物品的性质，一方面必然被大家共同“消费”，另一方面，其建立、维持和实施，需要付出一定的公共费用，需要成本。

所谓制度结构，就是一个社会中正式制度、非正式制度以及实施机制的总合。正式制度由国家制订，包括政治制度、经济制度和契约，以及由这一系列制度构成的等级结构，从宪法到其他成文法和不成文法，到具体的细则，最后到个别的契约。非正式制度主要包括：价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习性和意识形态等，其中意识形态居于核心地位。完善的制度还需要好的实施机制，否则，制度就形同虚设。

2．2．2  中央政府公务员的住房制度

中央政府公务员的住房制度是城镇住房制度的一部分。城镇住房制度是指为城镇居民提供住房保障和服务的，与住房的生产、消费、流通、分配、使用、管理有关的一系列组织机构、法律规则、政策体系、理论体系、价值观念和运行机制的总和。综上所述，中央政府公务员住房制度就是指为中央政府公务员提供住房保障的一系列机构组织、法律法规、政策体系、理论体系、价值观念以及运行机制的总和。其内涵包括：（1）中央政府公务员住房制度是城镇住房制度的一部分，同时也是公务员保障制度的一部分。（2）从动态来看，中央政府公务员住房制度包括住房的投资、建设、分配、流通、消费、管理等环节各项制度。（3）从静态来看，中央政府公务员住房制度包括机构、组织、规则以及运行机制等几个组成部分，本文重点探讨有关住房的法律规则、政策体系和运行机制问题。

2．3  住房需求与住房消费的一般理论

研究住房，就无法回避住房需求和住房消费的问题。研究中央政府公务员的住房问题，就必须研究中央政府公务员的住房需求和住房消费问题。

2．3．1  住房需求

住房需求具有多重含义：它既是人类维系生存的基本需要，又是劳动者所拥有的人力资本得以发展和提高的条件。同时，在市场经济条件下，住房作为不动产所具有的保值和增值功能，又使其成为人们投资获利的重要工具。对于住房需求，从不同的角度观察，可以有以下几种划分：生存型住房需求、发展型住房需求与享受型住房需求；生理型住房需求、社会道德型住房需求与经济型住房需求；消费型住房需求与投资经营型住房需求；即期住房需求与预期住房需求；现实住房需求与理想住房需求；等等。但是，在市场经济条件下，上述需求中，只有具备支付能力的住房需求才具有真正意义，通常称之为有效住房需求；而其他需求则只能称之为潜在住房需求。一般而言，人的潜在住房需求通常要大于、高于有效需求，且永远无满足。潜在住房需求加上支付能力才是有效住房需求。从生活消费的角度分析，潜在住房需求主要来自于：住房自然更新、人口自然增长及机械增长、城市化进程、家庭规模趋小和生活水平提高等形成的需求。本文重点关注公务员支付能力和有效的住房需求的关系。

2．3．2  住房消费

1998年以后的中国城镇住房制度改革的核心是停止住房实物分配，通过发放住房补贴将住房消费逐步推向市场。以住房商品化和住房消费市场化为目标的住房制度创新是一个住房供求双方的谈判性决策。如图2所示，对于任何一个政策要点，住房供求双方的交易意愿都是对立的，只有兼顾住房供求双方的交易意愿，才能使改革决策的成本降至最低。因此，研究中央政府公务员住房制度创新问题就必须研究中央政府公务员住房消费决策的影响因素、环境和推动住房消费的措施。

图3：住房制度创新的谈判性决策示意

住房补贴，……

决策成本

求方

供方

住房消费意愿 住房消费行为

需求 最低可接受水平与现实差距 理想与最低可接受水平的差距

社会环境应素 政策、法律；经济； 组织类属；社区；所属群体

职工家庭因素 ²         户构成 ²         收入水平 ²         住房消费水平 ²         户主职务、学历、工龄

态度 对房改政策的态度 对住房消费的态度

图4：中央政府公务员家庭住房消费行为模型

影响住房消费的因素是多方面的。住房消费是一项长久的巨额消费，家庭是住房消费的主体。因此，住房消费决策又是家庭成员的群体决策。由于公务员家庭成员的态度、对经济信息的解释不完全相同，在住房消费决策中的角色和影响力也不相同，这种互动使得住房消费行为更为复杂。另一方面，在我国现阶段住房制度改革的新形势下，公务员住房消费受外部经济、政策、法律、组织、社区、所属社会群体特征等因素制约。同时，公务员家庭收入水平、户构成、住房消费现状等自身因素与上述外部因素共同职工家庭对住房政策的态度以及住房消费需求。这些态度与需求引发职工家庭住房消费意愿与行为（如图3所示）。因此，如果把刺激中央政府公务员住房消费作为推动全国住房制度改革的示范力量，拉动中央政府所在地乃至全国住宅产业的发展，就必须解决好这些问题，考虑到上述一系列因素。

第三章：中央政府公务员住房制度沿革

3．1 计划经济时代中央政府公务员住房制度的形成（1949-1978）

建国伊始，政府采取一系列社会改造，没收了帝国主义在华和国民党官僚资本所拥有的土地和房产，奠定了城镇土地和房产国有化的基础。50年代对城市工商业的社会主义改造中，政府又通过赎买、经租和“公私合营”等方式，将私营厂房、店铺、私人房产及其所占用的土地，一并转为国有，此后，经过“大跃进”、“人民公社”、“文化大革命”等历次运动，城镇的私有经济基本消失，城镇土地及其附着物绝大部分属于政府所有，城镇居民所拥有的房产，大部分转让给了政府房管部门或由政府房管部门代管，形成了我国城镇住宅公有制的基本格局。与城镇住房公有制相适应，公务员个人收入中基本上不包括住房要素含量，在国民收入分配中，国家把用于住房消费的那一部分国民收入集中起来，由国家投资建房，然后以实物分配的形式分配给个人居住，居住者仅交纳象征性的房租。从建房、分房到房屋的维修管理，全部由国家或单位负责，形成了公有制基础上以计划经济为模式的实物分配福利住房制度。其主要特征：一是住房投资，主要由国家和企业统包，公务员个人不参与；二是住房分配，采取实物福利分配；三是低租金使用；四是住房的管理维修由国家包干。这种住房制度存在诸多弊端：首先，形成了公务员对住房等、靠、要的观念，抑制了个人住房消费投入；其次，住房由国家统一调配，排斥了市场机制的作用，使市场机制在住房领域不能发挥其对资源配置的基础性作用，抑制了住房市场的发育，阻碍了住宅业及其相关产业的发展；第三，难以从机制上抑制不合理的住房需求，滋生了以权谋房等腐败现象。这样的住房制度，无法从根本上解决广大公务员的住房问题。中央政府公务员住房制度的变革和我国城镇住房制度改革和经济体制改革的步伐相适应，经历了一个从艰难的探索、深化到不断完善的过程。

3．2  中央政府公务员住房制度改革的探索阶段（1978-1994）

1978年9月，邓小平同志提出：“解决住房问题能不能路子宽一些”，引起有关各方对城镇住房制度的关注。1980年4月5日，邓小平同志与中央负责同志谈话提出：“关于住宅问题，要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖，不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。住宅出售以后，房租恐怕要调整。……将来房租提高了，对低工资的公务员要给予补贴。……盖什么样的楼房，要适合不同地区、不同居民的需要。”，首次较为系统地提出了出售住房，调整房租，提倡个人建房买房的改革总体设想，从此，住房制度改革在各地逐步展开。1980年6月，中共中央、国务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》，正式允许实行住房商品化政策，自此揭开了中国城镇住房制度改革的序幕。

1988年2月，《国务院关于印发在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》（国发[1998]11号），决定从1988年起，用3、5年时间，在全国城镇分期分批把住房制度改革推开。

在此前后，部分城市开始进行以出售公房为主要内容的单项改革探索。这一阶段房改政策的重点是试售住房。具体又可以分为全价售房与补贴售房两种。全价售房，即由市政府统一建设住房，并以土建成本价向城镇居民出售。补贴售房，即对新建住房补贴出售。个人购房只需支付1/3的房价款，其余2/3由地方政府及公务员所在单位分担补贴，故简称三三制。由于2/3购房款需由企业和地方政府补贴（地方政府提供的补贴多数转由企业承担），从而造成购房公务员越多，企业需承担补贴量越大的状况，不能实现住房资金的自我循环。同时，由于补贴售房未触及低租金制，因此，补贴住房遭受到一些企业与地方政府的强烈反对，多数居民仍不愿自己花钱购房。

    由于全价与补贴售房在实践中受挫，有关各方遂转向研究改革公房租金的可能性，开始实行提租补贴阶段。即为实现以租养房，公有住房的租金标准应当根据折旧费、维修费和管理费三项因素确定，基于城镇公务员收入较低的现实，在提租的同时应给予公务员适当的住房补贴。实施提租补贴改革，客观上要求理顺分配关系，因而必然涉及到对有关各方利益的调整，包括不同公务员之间的利益关系调整，不同单位之间的利益关系调整、公务员、单位与政府之间的利益关系调整等，从而使持续近30年的福利住房制度第一次受到实质性的冲击。这一改革不仅保证了现有房屋的维修养护和折旧费用，而且较为有效地抑制了不合理的住房需求。价格机制初次显示了在住房分配中的调节作用。缩小了原先极不合理的租价比，促进了公有房屋子的售卖，从租、售两方面拓展了住房建设的资金渠道。然而遗憾的是，房改刚刚开始，中国就发生了严重的通货膨胀。于是原计划用3—5年完成的提租补贴方案，未及全面推开就夭折了。

1991年6月国务院发布《关于继续积极稳妥地进行住房制度改革的通知》（国发[1991]30号），在继续提出合理的调整现有公房租金，出售公有住房的同时，强调实行新房新政策，以使新建住房不再进入旧的住房体制，实行以售带租阶段，有利于今后住房制度改革的顺利进行。同年10月17日，国务院批转国务院住房制度改革领导小组提出的《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》，提出了城镇住房制度改革的总目标和分阶段目标，提出要按照社会主义有计划商品经济的要求，从改革公房低租金着手，将现行公房的实物福利分配制度逐步转变为货币工资分配制度。分阶段改变低租金、无偿分配的制度，稳步提高公房租金计租标准，最终达到商品租金水平，完善住房商品机制的转换，实现住房商品化、社会化。

3．3  住房制度改革的逐步推进阶段（1994-1998）

党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出：要加快城镇住房制度改革，控制住房用地价格，促进住房商品化和住房建设的发展。

1994年7月国务院发布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发[1994]43号，以下简称《决定》），标志房改进入了一个新的阶段。该《决定》对进行城镇住房制度改革的根本目的、基本内容以及近期的改革重点等作了原则规定。强调建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化与社会化。在政策取向上则强调全面推行住房公积金制度，建立经济适用住房与商品房两种住房供应体系，提出了机制转换和资金筹集相结合的改革战略。改革的基本内容：一是改革住房的建设、供给、分配和管理体制，即把住房建设由国家、单位统包的体制改为由国家、单位、个人三者合理负担的体制；把各单位建设、分配、维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化运行的体制；把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低收入家庭为对象的、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。二是建立住房公积金制度。三是发展住房金融与住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系。四是建立规范化的房地产交易市场和发展社会化的房屋维修、管理市场，逐步实现住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展。改革的近期任务：一是全面推行住房公积金制度。二是积极推进租金改革，要在公务员家庭合理支出范围内加大租金改革力度；实行新房新租；到2000年，住房租金原则上应达到占双公务员家庭平均工资的15%。三是稳步出售公有住房。对不同收入家庭按不同价格售房，向中低收入公务员家庭出售公有住房实行成本价，对于确有困难的市（县），可以实行标准价作为过渡。四是加快建立经济适用住房的开发建设，大力发展房地产交易市场和社会化的房屋维修、管理市场。总之，希望通过这一系列的改革，争取到本世纪末初步建立起新的城镇住房制度，使城镇居民住房达到小康水平。《决定》出台后，各地方政府根据《决定》的精神，纷纷制订出本地区的房改实施方案，在建立住房公积金、提高公房租金、出售公房、安居工程住房建设等方面都取得较大的进展。

这一阶段中央政府公务员住房制度改革主要有两大政策措施：一是出售公有住房；二是建立了住房公积金制度。但是，多年的改革，始终没有触及住房旧体制的基础——住房实物分配体制。

3．4  住房新制度的初步确立和实施阶段（1998年至今）

1998年7月3日，在前一阶段住房制度改革实践的基础上，国务院发出《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号），确定了深化城镇住房制度改革工作的目标：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，继续推进现有公有住房改革，发展住房金融，加强物业管理，培育和规范住房交易市场。标志着城镇住房制度体系框架已初具雏形，住房制度改革进入了一个新的发展阶段。

根据《通知》的精神，1999年8月16日，经党中央、国务院同意，中办、国务转发了建设部等七部委关于《在京中央政府机关进一步深化住房制度改革实施方案》（厅字[1999]10号，以下简称《方案》），第一次全面、系统地提出了按照建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度的要求，稳步推进在京中央政府机关住房商品化、社会化进程，建立适合在京中央政府机关公务员特点的住房新体制，加快解决在京中央政府机关公务员住房问题。并提出了建立住房新制度的基本原则，即：统一政策，归中管理；国家、单位、个人合理负担，量力而行；新房新制度，老房老办法；一次性补贴和按月补贴相结合；与地方政策相衔接，协调推进。

经过几年来的组织实施，中央政府机关住房制度改革进程较快，积极推进现有公有住房改革，加快实现住房商品化；停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；积极开拓住房供应渠道，逐步实行住房供应社会化；改革现行住房管理体制，实行物业管理企业化；停止住房福利制度，实行住房消费信用化；优化资源配置，实行住房交易市场化。《方案》在推进住房商品化进程方面大大迈进了一步。目前，中央政府机关的住房旧制度已基本打破，住房新制度初步建立，正处于住房新旧制度交替之际。

第四章           现行中央政府公务员住房制度结构

4．1  住房供应制度

《方案》明确规定，停止对中央政府各部门机关住房建设拨款，国家和单位不再负担基建投资，逐步实行住房供应社会化，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，最低收入家庭租赁由政府提供的廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房，高收入家庭购买、租赁商品住房。近期中央政府公务员主要以经济适用住房供应为主，供应方式多渠道并存。

在一定时期内，国务院机关事务管理局、中直机关事务管理局可统一组织建设经济适用住房，按建造成本价向中央政府公务员出售；有建房土地或对拥有产权的危旧小区进行改建单位，在符合城市规划的前提下，经有关部门批准，近期可利用本单位现有土地自建住房，按不低于同等地段经济适用住房价格向本单位公务员出售；支持公务员购买北京市向中央政府各机关提供的经济适用住房。

4．2  住房流通制度

根据中央政府公务员及其住房情况，按照“统一市场、定点代理、方便公务员、系统监管”的原则，允许已购买公有住房并取得房屋所有权证的公务员，在按有关规定建立住房档案，完成超标处理后，将其所购住房上市交易。

中央政府房地产主管部门成立在京中央国家机关住房交易办公室，负责为中央政府机关已购公房上市出售提供住房档案等信息服务和政策咨询，监管交易活动，收集、记录交易结果并向原产权单位及公务员所在单位反馈。并选择三家以上符合条件的房地产中介机构，作为中央政府机关已购公房上市出售的定点交易代理服务机构，承担中央政府机关已购公房上市交易的代理服务工作。

凡属超标而未经处理的住房，须经原产权单位按规定超标处理后方可上市出售；按房改政策规定属不可售住房但已向公务员出售的，不得上市出售。涉及国家安全、保密的特殊部门的住房，党政机关、科研部门及大专院校等单位在机关办公、教学、科研区内的住房，原产权单位认为不宜公开上市出售的，应报交易办公室备案，并在公务员住房档案中注记。该类住房可按规定向原产权单位腾退，也可在原产权单位公务员范围内进行交易。已购公有住房上市出售后，公务员不能再购买经济适用住房等政府提供优惠政策建设的住房，只能通过购买商品房来满足家庭住房需求。

图5：中央政府机关职工已购公房上市交易流程图

4．3  住房使用管理制度

4．3．1  公有住房租金标准

《方案》规定，逐步提高现有公房租金标准。实行福利租金向市场租金的过渡，租金标准的提高与提高公务员收入相结合。自2000年4月1日起，中央政府机关统一执行每平方米使用面积3.05元的租金标准。从2000年4月1日起，在提高房租的同时，中央政府各机关为职工（含离退休职工和已购公房职工）增发提租补贴，月人均补贴额为90元。对低收入家庭和领取提租补贴后仍有困难的离退休公务员家庭减收或免收新增租金。

4．3．2  公有住房出售方法

公务员在个人合理负担的基础上，通过使用住房公积金、住房补贴和住房公积金贷款购买住房，使住房产权性质由政府所有转变为个人所有。职工按房改成本价购买的公有住房，产权归个人所有，可依法上市交易，在补交土地出让金和按规定缴纳有关税费后，收入归个人所有。

出售公有住房的成本价由政府逐年测定后公布执行，职工在购房时，可享受工龄、房屋折旧等优惠，同时，房屋实际售价根据所处地段、结构、层次、朝向、设施和装修标准等因素区别计价，具体公式如下：成本价房价款=[（成本价-标准价高限×建立住房公积金前夫妇工龄和×年工龄折扣率）×（1+调节因素之和）×（本套楼房建筑面积+阳台面积×系数）+装修设备价×（1-已竣工年限×2%）。

4．3．3  公有住房售后维修基金制度

从2000年4月1日起，中央政府各机关实行公有住房售后共用部位共用设施设备维修基金制度。维修基金是单位公有住房按照住房制度改革的有关规定出售后，由售房单位按一定比例从售房款中提取的和购房人按规定向售房单位一次性缴纳的，专项用于住宅共用部位和共用设施设备维修养护的资金。维修基金按照专户存储、权属不变、专项使用、共同监管的原则进行管理。公有住房出售后，业主管理组织成立前，维修基金由售房单位或其委托的管理单位，提出使用计划，经单位住房委员会或房改领导小组审核后划拨使用；业主管理组织成立后，由业主管理组织选聘的物业管理企业，提出年度使用计划，经业主管理组织审定后划拨。

4．             4  住房货币化分配制度

4．1．1  住房补贴制度

停止住房实物分配，建立住房补贴制度，逐步实行住房货币化分配。无房和住房未达标公务员，在按经济适用住房价格和市场价购买住房时，均可按规定申请住房补贴。住房补贴包括基准补贴和建立公积金前的工龄补贴。1999年每建筑平方米的基准补贴额为1265元，1999年年度工龄补贴额为13元，1999年年度月补贴系数为0.66。

1998年12月31日前参加工作的无房老公务员，其1999年1月1日后工作年限内的住房补贴，以及1998年12月31日后参加工作的无房新公务员的住房补贴，均按月发放，月补贴额为职工当月标准工资（基础工资、职务工资、级别工资和工龄工资）乘以年度月补贴系数。

无房老公务员1998年度以前工作年限内的住房补贴采取一次性发放方式，在公务员购买住房时，经批准直接划入售房单位。一次性发放的补贴额公式：[职工1998年月均标准工资×1999年年度月住房补贴系数×职工1998年底前的工作月之和]+[1999年年度工龄补贴额×职工建立住房公积金前的工龄×职工购房补贴建筑面积标准]。

公务员住房未达标的，由所在单位按差额面积一次性计发差额补贴。公式如下：差额补贴=（1999年基准补贴额+1999年年度工龄补贴额×建立住房公积金前的工龄）×差额面积。差额面积=职工住房面积标准-现住房面积。

有房老公务员职务晋升的，一次性计发级差补贴。公式如下：级差补贴=（届时基准补贴额+届时工龄补贴额×建立住房公积金前的工龄）×级差面积。级差面积=晋升后购房补贴面积标准-晋升前购房补贴面积标准。

表1：职工住房补贴建筑面积标准

                                  单位：建筑平方米

	职级	补贴面积标准
国家公务员	科级以下	60
	正副科级；25年（含）以上工龄和科员、办事员	70
	副处级	80
	正处级	90
	副司（局）级	105
	司（局）级	120
机关工勤人员	技术工人中的初、中级工和25年以下工龄的普通工人	60
	技术工人中的高级工、技师和25年（含）以上工龄的初、中级工、普通工人	70
	技术工人中的高级技师	80

住房补贴资金来源于原国家预算内中央政府各机关住房建设资金划转部分、各单位出售分有住房的收入和原各单位自筹的建房资金。各单位要为公务员建立住房补贴专户，并按照住房补贴发放顺序，将住房补贴计入公务员个人帐户，专项用于公务员住房消费。

4．4．2  住房公积金制度

住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其化城镇企业、事业单位及其在了职工缴存的长期住房储金，住房公积金归公务员个人所有，实行帐户管理，专项用于公务员购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。住房公积金的管理实行“住房委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督”的原则，进行专户管理。1996年1月1日起，中央政府机关开始建立住房公积金制度，1999年全面展开。目前，中央政府机关及其在职公务员每月的公积金缴存比例为8%，

住房公积金制度是一种住房保障制度，个人在购、建住房时可以按规定支取自己帐户中的公积金。缴存住房公积金的公务员，在购买住房时一次性支付购房款有困难的，可向住房公积金管理中心申请住房公积金贷款，贷款利率低于商业贷款，贷款期限最长不超过30年。住房公积金贷款的风险，由住房公积金管理中心承担。

图6：住房公积金贷款程序示意图

表2：中央国家机关个人住房担保委托贷款等额均还利率表

（1999年9月21日执行）

借款额为一万元                                           单位：元

贷款期限 （年）	年利率 （%）	还款 总额	利息负担 总额	月均 还款额
1	4.14	10414.00	414.00	到期一次还本付息
2	4.14	10436.94	436.94	434.87
3	4.14	10651.07	651.07	295.86
4	4.14	10868.04	868.04	226.42
5	4.14	11087.86	1087.86	184.80
6	4.59	11459.12	1459.12	159.15
7	4.59	11711.33	1711.33	139.42
8	4.59	11967.01	1967.01	124.66
9	4.59	12226.15	2226.15	113.21
10	4.59	12488.74	2488.74	104.07
11	4.59	12754.75	2754.75	96.63
12	4.59	13024.19	3024.19	90.45
13	4.59	13297.02	3297.02	85.24
14	4.59	13573.24	3573.24	80.79
15	4.59	13852.82	3852.82	76.96
16	4.59	14135.74	4135.74	73.62
17	4.59	14421.99	4421.99	70.70
18	4.59	14711.53	4711.53	68.11
19	4.59	15004.36	5004.36	65.81
20	4.59	15300.43	5300.43	63.75
21	4.59	15599.72	5599.72	61.90
22	4.59	15902.22	5902.22	60.24
23	4.59	16207.88	6207.88	58.72
24	4.59	16516.68	6516.68	57.35
25	4.59	16828.60	6828.60	56.10
26	4.59	17143.59	7143.59	54.95
27	4.59	17461.63	7461.63	53.89
28	4.59	17782.68	7782.68	52.92
29	4.59	18106.71	8106.71	52.03
30	4.59	18433.69	8433.69	51.20

第五章：现行住房制度存在的主要问题及分析

5．1  现行制度存在的主要问题

当前，中央政府机关公务员的住房旧制度已基本打破，住房新制度已初步建立，但是，由于沿袭了几十年的住房旧体制仍有巨大惯性，随着房改的进一步推进，一些深层次遗留问题逐渐暴露；住房新制度尚处于起步阶段，还不尽完善，中央政府机关在建立适合自身特点的住房新制度方面，遇到了一些矛盾和困难。

5．1．1  住房补贴制度不完善

中央政府机关于1999年实行的住房补贴制度，补贴基本原则是以房价收入比（即本地区一套建筑面积为60平方米的经济适用住房的平均价格与双公务员家庭年平均工资之比）4倍为基准，4倍以下的部分由家庭负担，超过4倍以上的部分给予补贴。补贴的具体标准，是以99年度的房改成本价、中央政府机关公务员年均工资、经济适用住房基准价格（4000元）和社会平均居住标准（60平方米）为基数测算出了99年度基准补贴额、工龄补贴额和年度月补贴系数，公务员的住房补贴，均按照上述基准数据，结合个人具体情况进行计算。

但是，住房补贴制度尚不完善，还没有充分发挥支持住房消费的政策作用，主要存在以下问题： 1、科级以下无房老公务员和新公务员的实际工资低于中央政府机关公务员平均工资，尤其是机关新录用大学生试用期工资每月仅为500元，与之对应的按月补贴额度偏低，难以有效解决公务员的基本住房消费需求； 2、补贴制度缺乏动态管理机制，目前中央政府机关开发的经济适用房价，有的地段每建筑平方米造价达到了5000—6000元，远远高于1999年度时4000元/建筑平方米，而住房补贴并未进行相应调整，公务员支付首付款外，还要负担大量的公积金贷款利息，按照现有的住房补贴和公积金水平，即使考虑工资增长因素，公务员按月支付贷款本息，负担也是较重的；3、目前，住房补贴资金主要是由财政部根据各单位上报的数额进行拨付，并没有相应的核准依据，而且，对各单位领取补贴后是否按规定及时发放给公务员，也没有相应的监控机制，造成大量补贴资金沉淀于单位帐户，损害了公务员利益；4、房价收入比是按家庭收入测算的，补贴量以夫妇双方都能领取到补贴计算，实际上相当部分的家庭配偶一方领取不到补贴，存在隐性不足。

表3:中央政府机关公务员标准工资表

                                           单位:元/月

标准工资	办事员	科员	副科级	正科级	副处级	正处级	副司级	正司级
1998年	241	283	325	382	440	503	592	700
2003年	446	483	530	590	720	828	955	1111
增长率%	85	71	63	54	64	65	61	59

注：月标准工资为基础、职务、级别、工龄工资之和；1998年数据为中央政府各机关各职级加权平均数；2003年数据为部分机关各职级抽样数据。

住房补贴是住房货币化分配的重要形式，在一定程度上决定了公务员的购房支付能力。上述问题的存在，使部分公务员对住房补贴制度有一定的抵触情绪，还在留恋住房实物分配，千方百计想要福利分房，不愿进入新体制，甚至出现了少数公务员拒绝申领住房补贴的现象，影响了住房补贴制度的顺利推行。

5．1．2  公有住房改革进展不平衡

目前，中央政府机关大量的可售公房已转化为公务员个人产权房，但是，相关配套政策却没有跟上产权主体的变化，改革进展极不平衡：1、仍沿用了物业费和供暖费由原产权单位负担的旧体制，购房公务员作为房屋产权人，在受益的同时没有承担相应的支付义务；2、公务员现有工资结构中没有住房后期消费的含量，没有实现国家、单位、个人的合理负担；3、公房售后的维修养护及后期管理仍由原产权单位的机关后勤部门负责，专业化、社会化程度不强，难以向业主提供高质量的服务；4、维修基金额度不足，随着已售公房的逐年老化，将难以为继；5、不可售住房的原有维修经费，于1996年统一划转为住房公积金，产权单位既不能向公务员出售，又无专项的维修资金，正常的维修无法进行。上述问题的存在，阻碍了业主自治机构的建立，影响了住房商品化的推进，将影响住房商品化和物业管理市场化的进程。

5．1．3  住房供需矛盾仍比较突出

目前中央政府机关住房供应实行的是“以集中建设为主、单位自建为辅”、“以经济适用住房为主、以危旧房改造为辅”的模式。国管局集中建设经济适用住房，对成片危旧小区进行改建，向中央政府公务员出售。同时，发挥各单位的积极性，组织有自用土地和危旧小区的单位建设经济适用住房、改造危旧房，解决本单位公务员住房问题。但是，由于中央政府机关缺乏土地储备，目前的住房供应，只能依托现有的危旧住宅小区改造项目，下一步，中央政府机关将无地可供。而北京市地段较好的土地，大多数交由开发商开发，四环以内几乎无地可划，如果购买房地产商开发好的“熟地”，则地价成本太高；即使争取到北京市划拨土地，拆迁安置及市政配套费用也难以承担；而中央财政对中央政府机关的经济适用住房项目没有政策性资金支持，只能通过商业银行的金融信贷进行开发，由此产生的利息势必增大成本，失去了住房的经济性。

目前，中央政府机关公务员住房的缺口很大，无房老公务员和未达标公务员占了相当大的比重，各机关每年通过公务员考试新录用1100-1400 人，接收军转干部 300-400 人，新增人员的住房需求很强烈。目前，中央政府机关的经济适用住房建设面临很大困难，远远不能满足公务员的购房需求；而且房改售房后，大多数单位没有多余的存量公房，难以提供周转住房，新公务员又无力解决自身的居住问题，为此，各单位压力很大。由于目前北京地区房价过高、中央政府机关住房供应量小、公务员收入偏低等因素，公务员很难买得起、买得到、租得起、租得到合适的住房。如果住房的供需矛盾不能有效解决，势必影响中央政府机关公务员队伍的稳定。

表4：北京市商品住房成交价格及变动情况

                                         单位：元/建筑平方米、%  

1998	1999年		2000年		2001年		2002年
房价	房价	增长率	房价	增长率	房价	增长率	房价	增长率
4769	4787	0.83	4557	-4.80	4716	3.49	4467	-5.28

注1:2002年北京市全市普通商品房成交价比1998年下降了6.3%,但是房价变动的主要原因是因供应结构变化引起的,就某一区位、某一项目而言，供应和成交价没有大的变化。

注2：该表房价为全北京地区（含远郊区县），市区商品房成交价为5500元/建筑平方米，其中，主城区（北、东、西三环、南二环）以内在7000元/建筑平方米以上，三、四环之间为5000—7000元/建筑平方米，5000元/建筑平方米以下的为中低价位，主要分布在四环以外。

5．1．4  房改资金没有充分发挥支持房改的政策作用

在原有住房投资体系下，各单位住房条件差异很大，苦乐不均。停止住房实物分配后，各单位原则上不能再购建住房，其出售公有住房收回的资金，纳入单位住房基金，除按规定提取公共维修基金外，专项用于向本单位公务员发放住房补贴。目前，售房款多的单位大多是公务员住房解决得比较好的单位，公务员住房困难的单位回收的售房款也相应较少，各单位间极不平衡，条件好的单位锦上添花，住房差的单位雪上加霜，旧体制下形成的体现在售房款上的住房差异，并没有彻底打破，有损各单位间的利益平衡。同时，售房款分散由各产权单位所有，难以形成规模效应，不利于发挥支持中央政府机关住房制度改革的作用。

截止2002年，中央政府机关累计归集107.43亿元，在划转维修基金、提取住房补贴后，归集余额为   亿元；维修基金归集余额为11.3亿元；住房补贴；住房公积金35.21亿元。巨额住房资金沉淀于银行帐户，缺乏相应的增值手段，极大地损害了中央政府各机关及公务员的应得利益。

5．1．5  缺乏鼓励住房良性流通的配套政策

按照现行政策规定，已购公房上市出售后，公务员不能再购买经济适用住房等政府提供优惠政策建设的住房，只能通过购买商品房来满足家庭住房需求。由于公务员已购公房大多属于旧房，价值量不是很高，上市出售时并没有太大的价格优势，而中央政府机关公务员的支付能力普遍偏低，北京地区商品房人格畸高，公务员的公积金和补贴难以弥补购买新房与出售旧房的新增差价，因此，公务员出售现住房后很难买得起、买得到合适的新房。由于目前缺乏鼓励公务员上市交易的优惠政策，大多数公务员家庭的现住房只能满足自住目的，轻易不会上市出售，造成了对新建住房需求不旺。这在很大程度上限制了中央政府机关公务员上市交易和购买经济适用住房的积极性，不利于存量住房和增量住房的良性互动。

5．2  分析

目前，中央政府机关面临的现状是：财政分灶吃饭，房改政策属地，系统归口管理，房改售房、住房公积金、住房补贴、维修基金、住房供应自成体系；公务员队伍特殊，需提供适当保障；旧体制未完全打破，新的住房保障制度还未全面建立。住房商品化、社会化、货币化、市场化的推进还面临一定的困难，存在一定的矛盾和问题，这些矛盾和问题有些是政策上的，有些是操作上的，有些是旧体制遗留下来的，有些是建立新制度过程中新出现的，影响了中央政府机关住房制度改革的进一步深化和住房新制度的建立。之所以如此，主要是因为：

5．2．1  属地政策与归口管理的矛盾

中央政府机关住房制度，与地方政府要面对社会各阶层不同的是，其制度指向主要是政府公务员。因此，中央政府房改，一方面要遵循属地化原则，与地方制度保持一致性，另一方面，基于机构和人员的特点，又要实行归口管理。而且，中央政府的人员和住房与北京市、军队交织在一起，情况极为复杂，其房改任务更为艰巨，工作也更为繁重。

与其它地方城市不同的是，北京地区有众多的中央政府机关，由于历史原因，这些单位自身都管理了数量庞大的公有住房，并形成了独立的房地产和住房资金管理体系。北京地区实际存在着由地方财政和中央财政分别支撑的北京市和中直机关、中央政府机关（含中央在京企事业单位）两大系统。基于属地原则，北京市负责本行政区域内房屋产权产籍及交易的行政管理，可是按照统一政策，归口管理的房改精神，中央政府机关又实行系统归口管理，因此，在北京地区形成了属地管理和系统管理相交叉的局面，各系统间职责不清，权限不明，各自的政策有时没有很好的衔接。形成了中央政府机关自身特殊性与住房制度统一性之间的矛盾。

5．2．2  旧体制遗留问题解决得不彻底

现有的房改售房是建立在福利分房的基础上的，各部门间苦乐不均，个人占有住房差异较大，有的公务员占有了较多的住房资源。在房价设计中，没有包含土地出让金，也没有充分考虑房屋所在地的级差地价，以及房屋本身的建造质量，只是在统一房改成本价的基础上，附加了地段、朝向、楼层等调节因素进行微调，没有真正体现房屋实际价值。从某种意义上讲，已购公房是实物分配不公平的延续。由于房改成本价的基准过低，而北京地区商品房价过高，因此，存在着隐性不公，这种隐性不公将在已购公房上市时显现出巨大的利益差异。

公务员按房改成本价购买公有住房后，个人即拥有全部产权，但在与房屋相配套的小区物业、供暖、消防、人防、绿化、治安等方面，个人与原产权单位之间并没有划清责任、权利和义务，仍然在沿用旧体制下的相关规定。而且，供暖费及物业管理费用仍按现有规定执行，也就是说沿用了房改售房前单位为承租公房公务员支付供暖费和物业费的办法。如果不解决这一系列问题，理顺各种关系，势必会造成个人和原产权单位之间就物业费、供暖费等问题扯皮，引发新的社会问题。在房改售房的同时，现有公房租金标准虽然有所提高，但是租金标准仍然偏低，远未达到以住房价值为基础、由市场供求关系决定的租金标准，连成本租金都达不到，这种低租金制度，导致现有公房修缮资金短缺，以租不能养房，特别是近几年，住房维修、管理成本和建房成本上升很快，提租的幅度赶不上成本上涨，提租效果受到较大抵消，刺激了不合理的住房需求，不能促进职工购房和市场流通。

5．2．3  社会综合配套改革没有跟上

住房制度的最终结果并不完全取决于最初方案的制定，即使方案设计先进，但由于社会相关领域改革不配套等制度环境制约，加之操作失当，将会造成改革的结果不尽人意，有违制度初衷。

住房问题是一个复杂的社会经济问题，核心是一个收入分配问题。住房制度是一项复杂的社会系统工程。中央政府公务员作为具有特殊社会定位及收入机制的政府公务员阶层，中央政府公务员的住房问题涉及公务员制度本身的问题，其住房制度有自身的特殊性。正是我们认识到了这一点，所以才力图通过房改，打破过去由单位统建、统包、统分、统管、实物福利分配这种简单化的住房模式。但是，政府公务员的住房问题，涉及公务员制度、收入分配体制、后勤体制、货币政策、住房金融、住房供应、房地产交易等诸多领域，在相关配套改革没有跟进的情况下，单纯依靠房改自身的力量，决不可能完全解决住房问题，也不可能建立起新的住房制度，对这一点，我们的认识还不够充分。目前，中央政府机关住房制度改革面临一定的困难，这种困难，就是在当前其它社会领域的改革尚未实施的条件下，仅凭房改单兵突进造成的。在下一阶段的改革中，如果我们仍然维持现有状况，不改变当前房改小马拉大车的尴尬局面，不但解决不了根本问题，反而会影响前一阶段的改革成果，阻碍住房制度改革的进一步深化。

5．2．4  私有化推进过快

住房私有化，本身无可厚非。当前，世界上大多数国家都实行住房私有制度。但问题是，住房的私有量保持在一个怎样的水平能够有效促进社会经济的可持续发展。目前，我们房改工作的一项重要举措，就是通过提高租金标准等方式，鼓励公务员购买其承租的现有公有住房，同时，对新建经济适用住房，原则上“只售不租”。这一举措的“成就”之一，就是我国目前的城镇住房私有率达到了82%的水平。这一水平，无论从哪一方面看，都居于世界前列。这一畸高的住房私有率，从表面看，使许多人拥有了自己的房产，似乎解决了住房问题。但从长远看，非常不利于增量住房和存量住房的良性互动，不利于房地产市场的培育和发展。

房改售房时，公务员只能购买自己承租的现住房，本身没有太多的选择余地，而中央政府机关公务员的收入普遍偏低，没有太多的家庭积蓄，购房之后支付能力大幅下降，而且已购公房大多属于旧房，价值量不是很高，上市出售时并没有太大的价格优势。尽管目前许多公务员有调整住房、改善居住条件的愿望，但由于家庭支付能力不足，现有的住房公积金和补贴又难以弥补出售旧房与购买新房的差价，公务员出售现住房后很难买得起、买得到合适的新房，因此，大多数公务员家庭的现住房只能满足自住目的，轻易不会上市出售，造成了对新建住房需求不旺，二手房市场低迷。这在很大程度上限制了中央政府机关公务员上市交易和购买经济适用住房的积极性，影响到了住房二级市场的培育和经济适用住房的开发建设。

住房私有化，不是鼓励全民私有，住房的私有率应维持在一个合理的水平，应在政策导向上，允许个人根据家庭经济状况和意愿，自主选择购买还是承租住房。在支付能力差的时期，可以选择承租住房，在经济条件允许的情况下，可购买符合其家庭支付能力的住房，同时，要加快培育住房交易市场，使公务员要求改善居住条件时，可以无障碍地进行选择。现有公有住房，公务员可以租买自愿，新建经济适用住房，也不应该只提倡“只售不租”。实际上，住房私有化并不是房改的最终目的，实现住房商品化才是我们追求的目标。只要租金水平合理，按照市场规律承租住房，也是住房商品化的重要表现形式。

第六章：中央政府公务员住房问题的制度定位

6．1  要对中央政府公务员住房制度进行科学定位

对于政府公务员住房制度的研究，不应仅仅局限于住房制度本身，应纳入我国政治传统和整个现行公务员制度的大背景中进行研究。目前，中央政府机关已停止住房实物分配，全面推行住房货币化、社会化、市场化。但是，由于历史原因，中央政府机关长期以来形成了低工资、高福利的保障机制，公务员享受国家住房、医疗、养老等福利保障，并在此基础上建立了具有中国特色的公务员制度。正是在此制度前提下，国家解决了公务员的诸多切身问题，中央政府机关才能长期保持一支高素质、稳定、廉洁的公务员队伍。

由于在前一阶段的住房制度改革中，我们过多地强调了中央政府房改在全国的示范作用，对中央政府及中央公务员队伍的特点重视不够，对中央政府公务员的住房问题在制度设计上定位不准。因此，在打破住房旧制度的同时，由于其它社会配套改革未能整体推进，住房新制度设计与现实情况相脱节，新旧制度交替运行，导致目前还没有完全建立起真正适合中央政府特点的住房新制度，没有达到原有的制度设计初衷。这不但影响了前一阶段改革的效果，在某种程度上也阻碍了中央政府房改的整体进程。

6．2  中央政府公务员群体的特殊性

中央政府机关在国家政治生活中有着重要地位，发挥着重要作用，作为国家政治生活中的管理阶层，中央政府机关公务员是一个担负着重要责任的高素质、低收入群体，国家和社会对其群体素质有着特殊的较高要求。

 

6．2．1  社会地位方面

 

公务员与其它行业相比，包含了管理和被管理内容，长期以来，形成了略高于社会其他阶层的现实心理。而且，我国公务员制度与西方文官制度中文官是一个单独利益集团不同的是，西方文官制度中的公务员，可以通过自己的工会等组织同政府谈判，最大限度地维护自己的利益，而我国的公务员阶层，强调的是全心全意为人民服务，不存在就待遇等问题同政府谈判的机制，因此，如果处理不好公务阶层与其他社会阶层的利益和地位关系，与社会其它行业有太大落差，基于人的基本心理，掌握一定权力的公务员阶层，就会利用手中的权力在条件允许的情况下进行“权力寻租”。

 

6．2．2  录用和管理方面

 

由于我国公务中制度强调德才兼备，与其它社会行业不同的是，在录用中采取公开考试、择优录取、严格考核的制度，而且，我国对公务员的管理是一种特殊管理，对思想政治方面要求比较严格，公务员的考核、任免、晋升、交流等方面都有严格的制度，组织几乎包办了公务员的所有问题，个人依靠组织解决生活问题的氛围很强，心理上也普遍接受这一管理。

 

6．2．3  工资机制和水平方面

 

公务员工资结构中未包括住房消费含量，收入分配实行的是福利色彩较重的非市场化的收入分配制度，而且，公务员长期以来实行的是国家统一的公务员工资制度，中央政府公务中的收入基本上为全国平均水平，而各地区的城市住房价格差异却极为悬殊，中央政府机关所在地北京的房价远远高于全国平均水平。

 

6．2．4  人员构成方面

 

中央政府机关的公务中，98%为出生地非北京市的外地人，绝大多数人在北京市区没有住房，其住房要求比较迫切，而且，我国公务员制度推行以来，中央政府机关对人员素质要求很高，大量吸收高等院校毕业学生、军转干部，同时从社会招考优秀人才，素质水平远远高于社会其他阶层，因此，公务员员阶层对生活质量、居住水平等物质条件的要求也相对较高。

 

6．2．5  群体的唯一性

 

中央政府公务员群体具有唯一性，中央政府公务员对地方政府公务员往往实行政策和行政的指导、领导，这是其他地方政府所不可比的，因此，中央政府公务员群体与地方政府公务群体相比，具有自身的特殊性。

 

6．3  中央政府公务员住房问题的特殊性

当前，中央政府机关，及其公务员的住房问题都有着很大的特殊性：在住房制度新旧交替的形势下，尤其是在停止住房实物分配后，中央政府机关公务员住房面临着一些实际困难：中央政府机关各单位大多位于市区，附近地段的房价普遍偏高，公务员难以承受；偏远的地段虽然房价较低，但是住的太远，在现有的交通条件下，势必影响机关的日常工作。因此，中央政府公务员的住房问题，必须视整体社会环境的要求，尽量适应这种环境而行，否则，脱离实际，就不可能真正解决公务员的住房问题，也有违实事求是的原则。要处理好两个关系：首先，是政府公务员与社会其它行业从业人员的关系；其次是中央政府公务员与地方政府公务员的关系。高素质人才，有相当的文化层次和消费品位，会自行与社会进行横向比较，与系统内进行纵向比较，以住在制度设计时对此因素考虑不充分。

6．4  中央政府公务员住房制度定位

6．4．1  居住水平定位

当前，中央政府公务员的居住水平定位于社会中等偏低水平，而且在其它待遇方面，往往在为人民服务的口号之下，强调与社会其他阶层的利益平衡，与社会弱势群体的社会待遇相挂钩，因此，当前中央政府公务员的待遇水平与其社会地位和贡献是不相匹配的，这是一种极大的不公平。公务员应享受到改革开放和经济发展的成果，应与其身份和贡献相匹配，其整体居住水平应根据现有中央政府公务员的劳动投入、社会贡献等因素，居于社会中等偏上水平，由于工作性质特殊，为保证中央政府的正常运转，中央政府机关公务员不宜住得太偏远，其住房的地段区位应适当靠近中央政府机关的办公区附近；住房质量不能局限于经济适用，而应考虑到中央政府机关公务员的整体素质水平较高，对房屋质量、居住环境、配套设施等应有较高配置；住房面积标准方面，应略高于同类公务员现有住房面积标准，上浮一个职级标准考虑，这样可以保证公务员晋职晋级（一般期限为3年）之后能在一定时间内保持住房水平的稳定，使之7—10年有能力调整一次住房。

 

6．4．2  住房商品化定位与价格

住房商品化，颇合当前主流理论思潮。诚然，在计划经济条件下，由于过分强调住房的福利性，泯灭了其固有的商品属性，造成了以此为核心的住房旧体制举步维艰，国家不堪重负，不得已对其进行全面改革。于是，在市场经济条件下，“住房是商品”的口号迎合了改革的需要，稳步推进住房商品化成为住房制度改革的一项重要指导思想。实质上，此问题涉及到了住房的本质属性，是整个住房制度的核心内容。可以说，对住房属性的认识不同，必将产生出不同的住房制度。

从经济学角度而言，作为商品，就要遵循价值规律，其价格基本反映商品的价值，可在市场上自由流通，并随供需关系上下浮动。同时，作为商品经济活动的主体，也要遵循劳动价值规律，即劳动者的劳动力真正成为商品，只有两者相结合，才能实现真正的商品化。住房，确实有其商品属性的一面，对于实现了劳动价值的高收入者而言，住房就应是一种商品，譬如供应给高收入者的商品房。但是，住房决不仅仅是一种纯粹的商品，作为一种社会产品，住房不但具有商品性，同时还具有保障性和救济性，譬如经济适用住房，就是带有社会保障性的准商品，国家规定按照其建造成本价向中低收入家庭供应；再如廉租住房，只能作为国家的一种救济手段，按极低的标准向最低收入家庭供应。这两类住房，都不遵循价值规律，只能作为社会保障产品，通过政府调控，向特定阶层供应。

作为具有特殊社会定位及收入机制的政府公务员阶层，其住房问题就不应是一个单纯的商品化问题。尤其是中央政府机关公务员，在整个收入分配体制改革尚未完成，个人劳动价值没有得到充分体现之前，其住房就不可能实现真正的商品化。公务员作为没有实现其真正劳动力价值的中低收入者，现有存量住房，只能按照一种完全不合市场规律的价格，即房改成本价向其出售，其由此取得的产权，也必将受到某些限制；社会增量住房，也应按照与公务员收入机制相适应的模式而非市场模式向其供应。可以说，世界上许多国家政府公务员的住房制度，并都不是建立在纯粹的商品化基础上的，往往带有一定的社会保障性。因此，在当前的条件下，我们不能片面提倡住房商品化，应立足于中央政府机关公务员的特点，建立与之相适应的商品性与保障性兼容的住房制度。

6．4．3  住房货币化分配制度定位

住房货币化，主要是指住房分配货币化，这是社会收入分配领域的一个重要问题，它包括两个层面：一是公平和效率问题，二是货币量的问题。货币量的问题，也包括两个层面，一是货币量的设计标准问题，一个是货币量的水平问题。对于中央政府机关公务员而言，货币量的设计标准问题，就是实行怎样的标准，能够最大限度地提高效率，并兼顾公务员队伍各个层面的公平，即，使无房老公务员、无房新公务员、未达标公务员等各类公务员的补贴量能够保持大致的平衡，达到结构性的稳定并推动效率；货币量的水平问题，就是怎样一个水平，能够真正地解决的住房问题，也就是说，多高水平的货币量能够真正有效地让公务员租得起、租得到、买得起、住得上与其地位贡献相匹配的住房。提供租售比合理的住房，购房侧重于稳定，租房侧重于流动，只有达到结构性的合理，才能满足公务员工作的稳定性和流动性。

基于此，中央政府机关公务员住房货币化分配的政策问题，是否可作如下考虑：首先，政府给予公务员的补贴应使其能独立购买一套与之地位身份相匹配的住房，这是国家基于公务员对政府、社会的贡献而给予其个人的待遇，是其个人贡献之应得，而毋须考虑其配偶等其它情况；其次，可将无房老公务员的一次性补贴、未达标公务员的差额补贴补齐后，将公务员按月发放的住房公积金、住房补贴和提租补贴合并统一为单一的住房公积金或住房补贴帐户，这样避免多个帐户并存，便于公务员提取和银行操作，最大限度地发挥住房资金的共济作用；第三，为改变当前大量资金分散于个人名下，沉淀于各个帐户，资金使用效率低下的局面，应建立中央政府机关统一的住房基金帐户，进行保值增值，在公务员购买或改善住房时再按届时住房补贴面积标准计入公务员个人帐户；第四、对纳入住房新体制的无房老公务员和住房未达标公务员，其一次补贴的计算，可考虑侧重与老的住房分配制度接轨，其按月补贴的计算可侧重于与新制度接轨。

6．4．4  住房供应制度定位

住房社会化，主要是指住房供应的社会化。住房社会化是同住房的商品化相适应的，住房的商品化程度，决定了住房供应的社会化程度。由于公务员的住房并非完全商品化，而具保障性，因此，囿于各种现实因素的制约，中央政府机关公务员的住房供应在当前条件下是难以实现完全社会化的。

同时，住房社会化是同住房需求也是紧密相联的，有什么样的需求，就会有什么样的供应途径和方式。中央政府机关在国家政治生活中有着重要地位，发挥着重要作用，中央政府机关公务员是一个担负着重要责任的高素质、低收入群体。中央政府机关公务员的工作状况和住房需求有着很大的特殊性：由于收入偏低，机关各单位大多位于市区，附近地段的房价普遍偏高，公务员难以承受较高的房价；房价较低的住房大多位于偏远地段，但由于工作性质特殊，中央政府机关公务员又不宜住得太远，否则在现有交通条件下，势必影响机关的正常运转。正是由于工作性质的特殊性，以及公务员收入与北京地区房价的巨大差距，如果完全依赖社会化的住房供应方式，中央政府机关公务员将很难买得起、买得到、租得起、租得到合适的住房。尤其是机关新录用的公务员（每年约1500人），由于房改售房后，单位没有多余的存量公房，个人依靠自身经济条件根本无力解决起码的周转居住问题。为此，各单位压力很大，已经影响了中央政府机关公务员队伍的稳定。

住房供应模式，说到底，是由住房商品化和住房需求决定的。在现阶段，中央政府机关公务员的住房供应还不具备完全社会化的条件。在目前其它社会配套机制没有完善之前，单纯地提倡住房社会化，并不是一种实事求是的态度。起码在一定时期内，应采取“集中建设、统一供应、经济适用、适当保障”的模式：由首都规划委员会在合适位置，规划出中央政府机关公务员住宅建设用地，采取行政划拨的方式提供成片土地集中建设中央政府机关公务员住宅，拆迁安置和市政基础设施等费用由中央财政和北京市财政合理分担，按建造成本价向中央政府机关公务员供应。随着干部人事制度及收入分配制度改革的进一步深化，再逐步过渡到住房供应社会化。

第七章：进一步完善住房新制度的理论思考

一个国家的住房制度与它的基本经济制度有着极为密切的关系。我国新的城镇住房制度的建立，要与社会主义市场经济体制的建立相适应，也就是说，要通过市场供求关系的调节决定住房资源的配置、分配与使用，政府的作用主要体现在调控市场、社会基本住房保障和对低收入家庭提供住房救济等方面。中央政府公务员住房新制度的建立，也必须在体现自身特点的同时，服从于这一总体发展趋势。

7．1  中央政府公务员住房新制度的目标

7．1．1  住房商品化

住房商品化，就是把住房作为商品，按照市场经济规律的要求组织生产，通过市场交换而成为生活消费品，把住房纳入市场经济的大循环之中。其主要标志是，住房出售和出租价格由市场供求关系调节，实行市场房价和市场租金。

但是，基于我国的社会主义性质，发展经济的根本目标是不断提高人民生活水平、实现共同富裕，住房作为人民生活的基本需求，政府应对住房市场进行积极的干预和调控，对高收入家庭，政府不提供政策优惠，由其购买高档商品房；对中等收入家庭，实行一般性社会保障，通过减免税费、提供低息贷款等手段，由其购买普通商品房；对低收入家庭，由政府提供基本的住房保障。因此，住房商品化并不意味着住房生产和消费全部由市场决定，而是在市场决定住房资源配置的前提下，又有政府宏观调控、提供社会保障的住房商品化。

7．1．2  住房货币化

住房货币化，就是住房分配实行以按劳分配为主的货币工资分配方式，将过去职工工资中应该包含的用于住房消费的部分，不再由国家进行扣除，而是按照市场经济规律，根据职工的劳动贡献，合理分配给职工。住房分配货币化，应包括以下几方面内容：一是职工购买或承租住房的消费部分；二是职工住房后期消费，如物业费、供暖费等部分；三是职工购买住房的维修、养护的消费部分；四是职工住房升级消费的部分。

7．1．3  住房社会化

住房社会化，就是改变各单位自行建设、分配、维修、管理住房的体制，实行社会化、专业化的住房运行体制。住房社会化包括以下几个方面：一是住房开发建设社会化，改变过去单纯由单位投资建房的做法，以社会化、专业化商品生产方4式开发建设住房；二是住房流通社会化，改变过去由单位负责本单位职工住房分配，住房本系统内部调换流通的体制，通过住房市场购买或租赁住房；三是住房维修管理社会化，改变由各单位维修管理各自住房的做法，通过物业管理企业，实行社会化、专业化的维修管理和服务。

7．2  中央政府公务员住房新制度的特征

7．2．1  创新性

住房制度，作为国家在解决住房问题方面的基本政策和方法，主要包括住房建设投资方式、分配方式、管理方式、交换方式等诸多经济关系的总和。中央政府公务员住房新制度虽然也是从旧制度转化而来，但是在制度的延续性和继承性方面并不显著，而是更多地显现出制度的创新性，这种创新性的产生，主要是因为我国原有的住房制度是随着计划体制的确定逐渐形成的，而住房新制度，则是经济体制改革的产物，是与社会主义市场经济体制相适应的，两者有着根本上的区别。新制度的最大特征之一，就是要彻底打破住房旧制度，理顺分配关系和价格关系，发挥市场对资源配置的基础性作用，转变政府职能，建立新的政府调控和管理住房的体制。

相比住房旧体制而言，住房新制度的创新性体现在制度的各个方面：在住房建设投资方面，旧制度下主要由国家和单位统包，直接投资建房，新制度下投资主体是房地产开发企业，通过市场进行运作，政府主要运用经济手段、法律手段和必要的行政手段来加强对住房的调控；在住房分配使用方面，旧制度下主要采取住房行政性实物福利分配，低租金使用，排斥了市场体制的作用，新制度下住房分配实行的是以按劳分配为主的货币工资分配方式，抑制了不合理的住房需求，杜绝了以权谋房的不正之风，个人根据家庭经济承受能力，通过向市场购买或租赁住房解决住房问题，满足住房需求；在管理方式方面，旧制度下主要是由各个房屋产权单位进行维修养护和物业管理，新制度下则是要通过市场竞争和招投标制度，建立业主自治和物业管理企业专业管理相结合的社会化、专业化、市场化的物业管理；在住房交换流通方面，旧制度下的住房大多都是公有住房，主要是由单位在内部职工中，或政府组织下各产权单位的住房之间进行简单的住房调换，新制度下大多公有住房已出售给个人，产权性质发生变化，通过建立统一开放和规范有序的市场体系，形成由市场形成价格、决定住房资源配置的机制，实现住房资源的合理流通；在住房金融和住房保险方面，旧有住房制度条件下，不可能产生真正意义上的住房金融和住房保险，随着住房新制度的建立和发展，为住房生产和消费提供资金筹集、融通、借贷、结算等信用活动的住房金融业务，以及以住房及其有关利益或责任为保险目标的保险业务，逐渐建立并发展起来了。

7．2．2  系统性

政府公务员住房制度涉及面广，内容复杂。不仅涉及国家、单位和个人之间的利益关系的调整，还涉及财政、税收、工资、物价、金融、计划以及住房经营管理体制等诸多领域的内容，而且还要与整个改革进程相适应，是包括了生产、分配、流通、消费等环节的经济制度体系和一部分。而且，公务员住房制度，又是公务员制度体系的一个分系统，其制度作用是为了保证国家机构运转，吸引人才和保持干部队伍稳定的需要，带有较为浓重的政治色彩。

因此，中央政府公务员住房制度，是我国政治体制和经济体制两大领域交叉形成的制度系统，其着眼点不仅仅在于住房制度本身，还必须以建立住房制度为先导，同时推动收入分配、干部人事、财政税收、住房金融等方面的综合配套改革，是一个庞杂的系统工程。

7．2．3  渐进性

货币化、商品化、社会化，这是住房制度发展的大趋势、大方向，也是住房制度改革的终极目标。但是，由于住房旧体制是五十年来积淀形成的，本身存在着巨大惯性，不能奢望毕其功于一役；而新制度的构建，决非一朝一夕之力所能奏效，要有一个不断探索、不断完善的过程。任何改革都要循序渐进，逐步实行，不能盲目地超越必经阶段。旧体制的积弊太重了，积重难返，改革不能一蹴而就，须知过犹不及，矫枉过正更不可取。因此，在当前形势下，要想保持前一阶段的改革成果，进一步深化住房制度改革，中央政府机关的住房制度改革，只能实行“软着陆”，不可能一步到位，必须要有一个过渡期，从住房旧体制平稳地过渡到住房货币化、商品化和社会化，任何“休克疗法”式的政策都是不可取的，必须渐进实施。

公务员住房制度，从带有保障性，到最终实现完全货币化、商品化、社会化，这将取决于政治体制改革中干部人事制度和工资收入制度的改革结果。住房新制度的建立，不能脱离社会其它改革而单兵突破、片面推进，必须将公务员的住房问题置于建立有中国特色公务员制度的大的背景下，在符合改革总体目标，适应国家整个经济和政治体制改革的阶段性发展的条件下，与社会其它配套改革协调推进，统筹安排。

7．2．4  消融性

在现阶段，在当前的政治经济条件下，在其它领域的配套改革没有跟上的情况下，中央政府公务员的住房应具有一定的保障性，公务员住房问题具有福利性与市场化、实物分配与货币化分配、系统管理与社会化、福利与商品、与身分相匹配（公务员身份的确认）等多种特性，因此，现阶段中央政府公务员的住房制度，侧重于政策层面的调整，逐渐建立带有保障性质的准货币化、商品化、社会化的新制度。

但是，住房因素应按照市场经济规律的要求，在个人劳动收入中体现，是否带有福利色彩，应视国家社会保障制度和保障水平而定。囿于现阶段整体制度，公务员分配制度、身份制度等制约，考虑到财政制度和部门利益的现实状况，在一定时期内，公务员住房仍须体现保障性。

随着经济体制改革和政治体制改革的进一步深化，政府公务员的社会角色的转变，以及我国公务员制度的最终确定，公务员的住房问题也将随之而演变。因此，现阶段的制度特征，是以家庭为单元既补砖头又补人头，通过补砖头和补人头、补家庭和补个人此消彼长，最终制度过渡到只补个人人头，即住房问题完全通过收入分配来解决。从长远看，整体住房制度要适应宏观制度条件的要求，适应政治、经济体制改革的总体要求，随改革的深化而演化，逐步淡化制度色彩，融入市场经济体系，最终过渡到社会化、市场化、货币化和商品化。

7．3  中央政府公务员住房新制度的阶段性推进

7．3．1  起步阶段

7．3．1．1  总体形势

住房旧制度仍有很大惯性，旧体制下形成的单位和职工住房苦乐不均状况仍然存在；住房供需矛盾紧张；住房实物分配在一定程度变相存在；住房货币化分配初步实施，但制度尚不完善；公务员收入偏低，房价偏高。

7．3．1．2  阶段性目标

打破住房投资建设由国家、单位统包的模式；初步实现住房准商品化；实行住房货币化分配和流通的准市场化；住房物业由原产权单位管理向专业化、社会化、企业化转变。

7．3．1．3  主要措施

停止对各单位住房建设拨款；在提高公有住房租金标准的同时，进行房改售房；停止住房实物分配，完善住房公积金制度，启动住房补贴制度；推行经济适用住房制度，住房供应实行部门自建和社会化供应相结合。

7．3．1．4  基本特征

住房旧制度向新制度过渡，住房新旧利益不平衡；明补（即补人头，下同）与各部门暗贴（即补砖头，下同）并存；经济适用住房限量供应；房屋产权分类管理；通过市场配置住房资源的作用尚不明显。

7．3．2  整合阶段

7．3．2．1  总体形势

住房准商品化初步实现；住房货币化分配逐步完善，一定程度上弥补了公务员收入的不足；住房流通准市场化；住房由原产权单位管理和物业企业化并存；经济适用住房供应部门化和社会化并存，规模有所增加。

7．3．2．2  阶段性目标

住房准商品化向完全商品化转变；进一步完善住房货币化分配；住房流通由准市场化向完全市场化过渡；实行住房物业的社会化、专业化管理；实行业主自治。

7．3．2．3  主要措施

进一步提高公有住房租金标准，实行市场租金；取消房改成本价，实行与经济适用住房价格的接轨；实现物业费、供暖费的货币化发放；取消各单位组织建设经济适用住房向本单位职工出售，实行住房社会化供应；对原住房产权单位的物业管理部门进行企业化改制，引入竞争机制，组织建立业主自治机构，由业主通过招投标自主选择物业企业。

7．3．2．4  基本特征

住房商品化、社会化、货币化特征进一步显现；明补加政府暗贴，且明补含量逐渐增加，政府暗贴含量明显减少；经济适用住房价格优势减弱；房屋产权性质逐渐统一；市场配置住房资源的作用明显增加。

7．3．3  完善阶段

7．3．3．1  总体形势

初步实现住房的商品化和流通的市场化；住房货币化分配进一步完善，公务员住房消费能力进一步提高；普遍建立业主自治；实行住房物业的社会化、专业化管理；经济适用住房供应基本达到社会化。

7．3．3．2  阶段性目标

基本实现住房商品化；住房货币化分配成为公务员实现住房消费的主渠道；住房可自由流通，形成统一规范的住房市场。

7．3．3．3  主要措施

取消经济适用住房政策，对公务员实行普通商品房供应；住房货币化分配的多帐户管理进行合并，实行单一帐户管理；进一步规范物业企业招投标制度和竞争机制。

7．3．3．4  基本特征

公务员住房消费能力大幅提高，普遍自主消费；单位基本与住房相脱离，政府暗贴完全转化为明补；公务员主要通过市场配置住房资源。

7．3．4  融合阶段

取消住房补贴帐户，完全理入公务员工资，正式结束公务员住房制度，完全实现住房的商品化、社会化、货币化、市场化，公务员的住房问题由个人或家庭通过市场解决。

第八章：完善住房新制度的主要建议和措施

8．1  加快解决住房旧制度遗留问题

8．1．1  加快进行住房超标处理

超标处理作为房改政策的一项重要内容，涉及党风廉政建设和公平问题，本应抓紧解决。但是，超标处理情况复杂，难度很大，由于种种原因，中央政府机关超标处理工作进展缓慢。职工住房情况苦乐不均，差异较大，存在隐性不公。如果不加以处理，那么，超标职工占有的较多的住房资源，就会借上市交易将既得利益合法化，并显现出巨大的利益差异。

考虑到超标处理需要一定的过程，中央政府机关不可能一揽子全部解决这个问题，因此，在规定住房超标职工没有进行超标处理不得上市交易外，应正视造成职工住房超标的历史原因及现实情况的复杂性，区分住房超标的不同类别，进行分类处理：1、确属以权谋房的腐败情形，因严格进行处理，该腾退的要腾退，确实难以分割退回的应按经济适用住房价格收取超标房价款；2、如果是住房福利分配阶段，由于家庭人口等因素，单位为照顾该职工实际困难而多分配的住房，如现住房是租赁关系，产权单位应做收回处理；3、如果原分配给职工的住房，以其个人名义购买，则应全部核定面积，加收超标部分房价款；4、如果原分配给职工的住房，已由其子女以个人名义购买并取得产权证，则应分开计算，分别核定住房面积，不再进行超标处理，同时该职工也不得再申领住房差额补贴。

8．1．2  实行房改成本价与经济适用房价并轨

房改成本价与经济适用住房价格并轨是房改政策规定的精神。《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）中规定“从1998年下半年起，出售现有公有住房，原则上实行成本价，并与经济适用住房房价相衔接”。自1999年起，公有住宅楼房成本价格已进行过两次调整，2003年房改成本价为每建筑平方米1560元。目前，中央政府机关80%的可售公有住房已按房改成本价向职工出售，腾退的旧公有住房已按经济适用住房价格向职工出售，各单位利用自用土地自建及两局组织建设的经济适用住房供不应求，住房补贴制度正在逐步建立，职工对经济适用房价的认同感逐步增强。当前，房改成本价与经济适用住房价格并轨时机趋于成熟。中央政府机关应与北京市、军队房改部门进行协调，在北京地区统一取消公有住房房改成本价，实行经济适用住房价格。同时应兼顾部分因单位原因以前无法买房职工的实际困难，尤其是领不到购房补贴职工的购房问题。

8．1．3  提高现有公有住房租金

应改革低租金制度，逐步提高租金标准，由成本租金向市场租金过渡，应按照出租房屋的经营成本，参照经济适用住房价格和普通商品房价格，在测算的基础上，合理确定现有公房的租金标准，并与公务员的长期住房支付能力相一致，将租售比价关系调整到合理的范围。

8．2  全面推进住房分配货币化

8．2．1  进一步完善住房补贴制度

在现有住房补贴制度的基础上，进行相应的调整、补充和完善，使之能够发挥支持公务员住房消费的作用：1、应在按月补贴的基础上，充分体现公务员为中央政府机关服务的工龄因素，考虑增加与公务员贡献相匹配的工龄补贴；2、应以公务员购房面积标准为参照，体现晋职晋级情况，考虑为无房公务员增加设级差补贴；3、应考虑公务员利用公积金贷款购买经济适用住房时的利息负担，根据经济适用住房建造成本、贷款利率等因素，适当调整年度月补贴系数；4、应考虑新旧住房利益的平衡，适当提高未达标公务员的差额补贴。

8．2．2  物业费、供暖费货币化发放

原财政拨款的物业费和供暖费应实行货币化发放，理入公务员个人工资；测算物业、供暖货币化补贴额度；各类公务员的物业、供暖货币化补贴标准与其应享有的住房面积标准对应，不与现居住面积挂钩。

8．3  建立适合中央政府公务员特点的住房供应体系

8．3．1  加大经济适用住房供应

应根据中央政府机关及其公务员特点，争取相关部门支持，研究出台支持中央政府机关经济适用住房建设的优惠政策，加大住房供应力度，缓解中央政府机关住房供需矛盾。（1）由首都规划委员会在四环内合适位置，规划出中央政府机关公务员住宅建设用地，由北京市采取行政划拨方式向中央政府机关提供成片土地进行开发建设，拆迁安置费由中央财政进行补贴；（2）由中央财政和北京市财政合理分摊市政基础设施和公共设施的建设投资，不计入建造成本；（3）要发挥多方面的积极性，通过集资、合作、分散、集中的方式扩大住房供应，特别是通过危旧房改造的方式，改善和供应住房。

8．3．2   加快建立公务员周转住房制度

应根据中央政府机关实际情况和公务员队伍特点，建立周转房制度。周转房是指中央政府机关向本系统无房新公务员和住房困难公务员提供的低租金、临时周转性住房：1、周转房向无房新公务员和住房困难公务员提供；2、周转房供应由中央政府机关集中建设，各单位也可将腾退的旧公房维修改造后作为周转性住房向公务员提供；3、周转房只租不售，租金水平应高于公房租金低于市场租金，并规定相应的承租年限；4、无房新公务员可自愿申请承租周转房，各单位可适当给予租金补贴。

8．4  进一步完善住房流通体制

要想刺激公务员将已购住房上市出售，盘活存量，拉动增量，改善公务员居住条件，应实行积极的二次购房政策，建立已购公房上市出售与二次购房互动机制，即允许中央政府机关公务员将其已购住房首次上市出售后，符合条件的可以再购买一次经济适用住房：（1）首次购买经济适用住房公务员，以及购买公有住房未达标公务员，将其已购住房上市出售后，可再购买一次经济适用住房；（2）公务员的原住房应由中央政府机关住房交易中心统一回购，回购价格应按经济适用房价加折扣；（3）由交易中心向二次购房公务员提供新建经济适用住房；（4）回购的旧房按经济适用房价加折扣的方法向本系统符合条件的公务员出租或出售；（5）按原有住房面积进行补贴。

8．5  物业管理体制

应根据中央政府机关公有住房产权性质的变化，通过以下调整，建立业主自治与物业管理企业专业管理相结合的社会化、专业化、市场化的物业管理体制：1、要明晰产权，将现仍归原产权单位所有的部分划归业主委员会所有，各产权单位的公有住宅楼房已经出售的，在对固定资产进行核销后，单位不再为购房职工负担物业费和供暖费；2、全面推行业主自治，由购房公务员成立的业主委员会，对小区物业进行自主管理，物业企业和供暖企业应针对业主收取费用；3、原财政拨款的物业费和供暖费应实行货币化发放，理入职工个人帐户；4、物业企业和供暖企业应针对业主收取费用，由购房职工成立的业主委员会，对小区物业进行自主管理；5、应加快后勤体制改革，原属产权单位的房管部门要转化为物业企业并要与其所属单位脱钩，经过改制后转化为独立核算、自负盈亏的社会化物业企业，由业主委员会通过市场竞争机制自主选择物业企业；6、增加维修基金额度，从售房款中提出适当比例，建立维修基金的补充基金，专门解决已售公房高层电梯、高压水泵维修养护的专项资金，没有售房款的单位，也要的给予相应的补充。

8．6  完善住房资金管理制度

8．6．1  住房公积金贷款

适应公务员收入增长机制及住房消费的需要，改革现住房公积金贷款等额均还的还贷模式，在争取减少购房首付款的基础上，简化支取手续，使住房公积金和补贴的支取方式与还款方式相配套。

8．6．2  简化资金管理

将住房公积金帐户和住房补贴帐户合并，降低管理成本。

8．6．3  理顺维修基金管理

业主委员会成立后，原由中央国家机关住房资管理中心管理的公共维修基金，交由业主委员会进行自主管理。

8．6．4  售房款使用管理

应更大发挥售房款支持房改的制度作用。售房款是历年中央财政直接基建投资及单位自筹基建资金的转化，本质上都来源于中央财政。在售房款按规定提取维修基金后，应打破资金的部门所有界限，将各单位的剩余房款集中起来，纳入中央政府机关统一的住房基金，这笔资金归整个中央政府机关所有，可发挥以下功能：一是在目前中央政府机关经济适用住房建设缺少周转资金的情况下，由中央政府机关住房基金提供启动资金或发放政策性贷款；二是支持中央政府机关危旧房改造；三是为中央政府机关各单位所属的物业企业提供改制资金；四是经严格审查，适当补贴中央政府机关经济适用住房建造成本与政府指导价之间的不足部分。

  结论：中央政府公务员住房制度的建立和完善是一个不断深入的过程，但是，随着我国市场经济体制的完善，住房商品化过程不断加快，城镇住房制度改革的进一步深化，当住房分配货币化、供应社会化的目标真正实现后，中央政府公务员的住房制度将和城镇住房制度合而为一，将没有单独存在的必要。这也是市场经济发展的必然要求。

 

参考文献

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