机关国有资产的集中管理呼唤政府资产管理基本法的…

　　四川省机关事务管理局、成都市机关事务管理局、杭州市机关事务管理局在国有资产集中管理方面迈出了十分坚实而又可喜的一步。它的重要意义不仅仅在于清理、接受了他们所在的那一级政府所占用的所有国有资产，使得这些资产的总量管理及科学管理成为可能，更为重要的是他们的这一切实步骤，还同时带出了一个层次深一点的理论问题，这就是国有资产里的一个分支一一政府资产管理的问题。
      一、事实上，我们完全没有必要将政府占用的国有资产，笼而统之地一概称之为国有资产。原因在于，国有资产是以各种不同的形态出现的，差别仅在于它们的存在形态与运作方式的不尽相同上：但是就它们的共同点而言，它们都包括国有资产的生成过程、使用过程，退出使用过程；也可以对应地称之为国有资产的前期管理，中期管理及后期管理。唯独只有政府资产这一块的三个环节始终在政府的运作之下，这就有可能造成自己管理不好自己的“灯下黑”的情况。以已经成功进行了政府资产集中管理的这些省、市一级机关为例，他们现在历经千辛万苦所完成了的全部工作，仅仅集中在中、后期两个环节上。这两个环节上的工作固然重要，却都没有第一个环节来的重要。为什么会出现政府资产的分而治之的情况呢？就在于将国家税来的财政收入“截流”下来、转变为政府资产的生成环节上，存在着“屁股指挥脑袋”的现象。这种现状如果不从根本上改变，已经花了九牛二虎之力集中起来的政府资产，就有可能成为“夕日黄花”。今天，政府的有关部门可以将他们的政府资产按照规定“和盘托出”，明天，同样还有可能利用自己的便利，再变相地以各种理由“添置”起新的家当来。
      然而，这一管理体制上存在的问题却始终没有引起理论界的高度重，他们没有看到这里也有着与经营性企业管理体制改革同样重大的理论与实践的意义。联想到近两年来，各级政府为了统一自身在工资外收入上出现差异的种种举措，我们不会觉得，改掉这一成为小团体、小团队根基的政府资产管理体制，会更有意义吗？我们不会觉得，这样做可能有着政治体制改革上的积极意义，彻底走出机构改革的恶性循环，进而让各级政府、党委、人大、政协等机关真正地生活在法律之下，让他们把自己的工作精力完全放在自己的工作职责上，放在对纳税人负责的工作理念上来，进而从根子上解决现在政府自身的种种腐败现象，真正建立起清廉、高效的政府机关的工作形象的切实步骤吗？
因此，就这个意义上我们可以说，机关事务管理工作已经到了大声疾呼，请求人大为自己立法的时候了。这个法就是机关事务工作政府资产的管理法，就类似《公务员法》之于人事部、《土地法》之于国土资源部、《环境保护法》之于环境保护部等等业务部门基本法一样。有了这样一个法，机关事务管理局便可理直气壮地行使自己的职责，将管理与服务两个担子同时挑起来。
      二、进入市场经济体制后，政府的财政支出不再是政府资产的唯一来源，资金来源的多渠道、及政策的灵活性，为一些部门利用自己手中的管理手段对社会进行“寻租”提供了便利，更为它们筹集自身建设资金、设备购置资金的愿望提供了更多的机会。于是，有手段的那些部门便“八仙过海”各显神通，更多地依靠自身的力量解决自身在机关接待服务、干部住房、公务用车、通讯工具等多个服务层面上存在的资金短缺问题，促成了计划经济年代从没有过的大发展、大推进，极大地改善了机关办公条件、生活环境，但同时，也带来了不可忽视的消极影响。
      表现出来的这些情况说明了什么呢？其一，政府资产自我管理的机关行政管理的消极方面，一旦上升为行政管理的主导理念，计划经济年代形成的传统的重生产轻生活的理念，便完全失去了自我约束的能力，使得此时的政府更像是有着自身利益的一个群体、团体或团队。政府机关已经从计划经济年代国民经济发展的领导位置上退了出来，成了市场经济的“守夜人”、监管者。却始终没有意识到在政府资产的自身管理上沿用已久的旧有的管理模式，也有一个自觉退出与改革的问题。相反，却让自律式的管理模式的消极方面进一步发扬光大了。借助这一模式，职工个人的私人利益膨胀为单位、小团体的集体利益，成了机构改革无法动弹的部门利益，中央政府三令五申，用于约束机关铺张浪费的规章制度被视为无物，彻底地被“弱化”了，最终酿成了政府机关在国有资产管理上始终无法解决的吃喝腐败、公车腐败等问题。这些现象均出现经济体制转轨的市场经济年代，因此，计划经济体制不应该对今天出现在政府机关的种种腐败现象负责。
      其二，缺位导致腐败。理所当然，这些问题上的腐败行为引起了人们的广泛注意，也引起了各级党委纪律检查部门、学术界、社会各界的普遍关注。然而，人们却善意地把这种腐败现象解释为“职务消费”上出现的新问题，理解为人们在改革开放新形势下遇到的新问题，这便给这种腐败现象披上一层玫瑰色的外衣。“职务消费”似乎成了政府腐败行为得以沿续的救命稻草。这样头痛治头，脚痛治脚的方法，能够根本解决问题吗？是不是从此之后不再需要这些问题上的公务活动吗？其结果是这个问题上的腐败现象假以“职务消费”的名义被宽容了。
      显然，上述这一种制止的腐败行为的做法，并没有把立足点放在政府资产的管理模式自身存在问题的角度上，或者说，并没有看到计划经济体制下合理存在的自律式的政府资产管理模式，已经不能适应市场经济的新形势的需要；没有看到原来合理的模式，在市场经济条件下已经变得不合理了，已经成了导致腐败险象环生的温床；没有看到政府资产管理，同国营企业的管理一样，也有一个适应经济体制转轨的改革任务。
      因此，解决问题的出路，就在于如何将政府资产的管理作为国有资产的一个重要门类，纳入法制化管理渠道；第一项工作是，对政府机关现有的行政管理职能进行“瘦身”，也就是说，削弱它对于自身国有资产的管理权，改变过去一切由政府机关自己说了算的传统做法，进而由职能上的“瘦身”，前进到政府实体自身形体上的“瘦身”，这里包括：自己管理自己的资产，自己决定自己的办公房建设、发展计划，自己处置自己使用的政府资产，自己筹备资金添置自己认为需要添置的动产、不动产。第二项工作是建立法制化的管理体制，一是建立起相应法律，也就是通过立法程序制定《政府资产管理法》，将各级政府机关，包括党委、人大、政协、从事公共服务的行政事业性单位的不动产、大规模的投资纳入法治管理渠道；二是建立起相应的法律管理机构，即在各级人大立法机构内部设立政府资产管理委员会，对本级政府、党政行政事业性单位的国有资产的使用、发展、处置与监管的机关事务管理活动提供法律依据；三是确立并授权组建相应的执行机构、监督机构。在这里机关事务管理局不再仅仅是为机关工作正常运转提供服务保障的机关事务工作部门，同时也是依法执行政府资产管理的执行机构、监督机构。在这一方面它只对人大的政府资产管理委员会负责，并提供法律与政策研究的基础性的工作；同时，还依法对政府各机关、各行政事业性单位进行政府资产安全、使用、处置进行监管。
       三、公务用车的改革应该是全民瞩目的大问题。在这里存在着两种不同的出发点，一种是从政府资产管理严重缺位的角度看问题，认为公务用车现象的出现并不仅仅是公务活动的需要问题，而是确定这一需要的法制管理问题，没有合理的管理制度，真正属于公务需要的支出得不到确认，相反，可以不需要的公务活动则能够得到随意的确认；另一种出发点是从现状出发，认为现在存在的就是合理的，公务用车改革是在这一合理存在的基础上，进行量的减少，减少了支出，改革的目的就达到了。
这是两个完全不同的基本观点，毫无疑问，前者是正确的，而后者则是文过饰非的，因为他不分清红皂白地把已经成为腐败的东西作为改革的起点。以发补贴为例，这一做法本身就已经将已经成为腐败的事实作为基础给予原则上的认可了，并借助发补贴上的表面上的节约，将真正需要的“公务活动”节约掉了，或者说，真正需要的公务活动却在发“补贴”的同时被“陪绑”了。
      为什么主张这一观点的决策者竟然会没有想到，“公务用车”可以用发“补贴”来取代掉，这样的“公务用车”本来就是不必要的？既然这样的“公务用车”本来就是不必要的，又为什么要配备呢？这不是自相矛盾吗？再进一步说，既然这样的“公务用车”已经成了不必要的“用车”了，又为什么要发给“补贴”呢？这一荒唐的逻辑思维为什么就发现不了呢？
原因何在呢？就在于政府资产本身的实物形态与货币形态的区别上。这两种形态都可以用商品价值进行衡量，在这一点上它们之间是可以相互进行比较，并可以取其轻者的、便宜者进行选择的；但是在实物形态上，它们之间并不存在等价关系，即便同样的实物形态，它们之间也是有区别的，公务用车是这样，办公用房使用上也是这样，我们可以因为办公用房也可以货币化，而把办公用房也换成补贴发给干部吗？显然是不可能的事，尽管房子无论是个人的还是政府的，都可以用以办公，但是在保密性与安全性上都是无法加以保证。因此，真正合理的公务用车改革的思路，应该是实物形态与货币形态并重的方法：一方面是将实物形态的公务用车压缩到最低限度，另一方面是配置少量的交通ｌＣ卡，用于公交车、出租车、地铁等交通工具。
      应该看到，集中反映在公车管理上的大量腐败行为，及以前在办公用房建设与使用、福利房建设与分配、通讯工具的配备等机关事务管理工作上出现的腐败现象，无一不出在政府资产形成的前期阶段上。我们能够说这个阶段不应列在国有资产管理制度改革与监督范围之内吗？如果说公车拍卖，因涉及到产权变更，而被纳入国有资产管理范围之内，那么，由此而牵扯出来的、已经在前期出现过的公车购买，又如何在政府资产管理中体现出来呢？唯一的出路，就是通过立法，而不是借助某一级政府令能够解决的，政府自身的事要由立法部门通过法来管理。