常州市机关事务管理局关于完善非经营性国有资产管理体制的思考

    党的十七大报告指出，要“完善各类国有资产管理体制和制度”。一般来说，国有资产分为三大类：即经营性国有资产、非经营性国有资产和资源性国有资产。党的十六大以来，我国经营性国有资产管理体制改革，坚持以集中统一管理为核心，已经取得积极进展。笔者认为，完善各类国有资产管理体制和制度，当务之急是建立非经营性国有资产集中统一管理体制。

    一、问题提出的背景和意义

    （一）从改革的历程，来认识完善非经营性国有资产管理体制的背景

    非经营性国有资产又称行政事业性国有资产，是指由行政事业单位占有和使用的、在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和。从我国国有资产管理体制改革的历程来看，当前重点完善非经营性国有资产管理体制，已经势在必行。早在2002年，党的十六大报告就指出，要“坚持和完善基本经济制度，深化国有资产管理体制改革”。紧接着，在2003年政府机构改革中，国务院国有资产监督管理委员会成立，建立起集中统一管理体制，基本实现了管资产与管人、管事的结合，彻底改变了过去对经营性国有资产所谓“五龙治水”的局面（即计委管立项，经贸委管日常运作，劳动和社会保障部门管劳动与工资，财政部门管资产登记和处置，组织人事部门和大型企业工委管经营者任免）。同年10月，党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，强化了国有资产管理机构对经营性国有资产的监管职责，同时进一步提出，要“建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产等的监管制度”，完善非经营国有资产管理体制被正式提出来。2005年，中办、国办《关于做好清理规范津贴补贴工作的意见》（中办发〔2005〕21号）明确指出，要“进一步加强行政事业单位（即非经营性）国有资产管理，切实提高资产使用效率，研究探索行政事业单位国有资产管理改革措施”。当前，在我国经营性国有资产管理体制改革已经取得积极进展的情况下，十七大报告特别强调完善“各类”国有资产管理体制和制度，无疑将把推进非经营性国有资产管理体制改革摆上重要日程。

    （二）从比重和问题，来认识完善非经营性国有资产管理体制的重要性和紧迫性

    1．非经营性国有资产占全部国有资产比重不菲。我国拥有庞大的国有资产，据财政部统计，在十六大之前（2001年底），全国国有资产为10.93万亿元，其中经营性国有资产为7.31万亿元，占66.9%；非经营性国有资产为3.62万亿元，占33.1%。据国资委统计（注：经营性国有资产管理职能已转到国资委），到十七大之前（2006年底），全国经营性国有资产已达29万亿元。由于非经营性国有资产构成复杂、布局分散，尚未形成集中统一管理的体制，全国资产总量到底有多少，目前还没有准确权威的统计数据。以常州市为例，目前市级非经营性国有资产和经营性国有资产分别为88亿元(尚有83亿在建项目未计)和184亿元，占比分别为32.4%和67.6%，这说明非经营性国有资产比重的确不可小觑。

    2．非经营性国有资产管理问题不少。从全国的情况看，由于过去在整个国有资产管理问题上，重经营性资产、轻非经营性资产，而具体到非经营性资产，又存在重使用、轻管理的倾向，从而导致许多问题，表现在：基础工作比较薄弱，家底不清；资产配置不公平，不同程度地存在超编、超标现象；资产使用缺乏评估和监督，普遍存在闲置浪费现象；资产处置不规范，片面强调部门利益，资产流失情况时有发生等。审计署历年“审计风暴”所披露出来的问题，基本上都与非经营性资产管理不善有关。从常州市的情况看，问题虽然不像全国的情况那么严重，但在资产清查中也暴露出管理中的一些薄弱环节，最突出的表现是资产的财务管理不规范，有的把资产购置支出直接列支费用，不登记资产帐；接受赞助、捐赠的资产不入帐，且无专人管理，甚至由私人长期使用；有的对盘亏、拆迁、报废或转让的资产不及时办理核销调帐手续。此外，有的购置资产没有严格的审批制度和监管制度，也有的未经批准随意处置（报废、出售、捐赠）资产，还有的把所占有的非经营性资产用于经营活动等。上述问题的根本原因是，代表政府履行出资人职责的主体缺位，没有形成集中统一管理体制。

    综上所述，目前非经营性国有资产在整个国有资产中占有较大比重却管理不善的现状，决定了完善非经营性国有资产管理体制重要性和紧迫性。

    二、目前非经营性国有资产管理体制的现状

    （一）全国非经营性国有资产管理体制的总体状况

    在1998年国务院机构改革时，原国家国有资产管理局（隶属于财政部）被撤销，其制定非经营性国有资产管理规章制度的职能划入财政部，而原来由其承担的中央行政事业单位国有资产（中央非经营性国有资产）产权界定、清查登记等项工作，则交给了国务院机关事务管理局承担。在中央国家机关基本形成了财政部门宏观指导、机关事务管理部门具体实施非经营性国有资产管理的格局。由于机关事务管理部门与财政部门的体制不同，上下级政府的机关事务管理部门之间没有领导关系，地方政府非经营性国有资产的具体管理职能仍然比较分散，有的由财政部门承担，有的由机关事务管理部门承担，也有的由后来成立的国资部门承担，多头管理、相互扯皮、缺乏协调的现象时有发生。由此造成非经营性国有资产管理条块分割的格局，从而直接影响到国有资产的管理效果。

    （二）常州市非经营性国有资产管理体制的现状及市级非经营性国有资产管理的成效

    1．体制。2001年政府机构改革时，常州市参照中央的模式明确了市财政局与常州市机关事务管理局的职能划分。在市级机关事务管理局的“三定”方案中规定：“按授权管理市级机关及部分事业单位行政用房的基建、投资及房地产管理”，“负责市级机关国有资产产权界定、清查登记、调配处置及会同市财政局做好市级机关控制社会集团购买力的管理工作”，同时明确其内设机构财务管理处增挂市级机关国有资产管理办公室的牌子，承担市级机关国有资产管理的职能。从各辖市区的情况来看，非经营性国有资产管理职能却比较分散：金坛、溧阳两市均未设独立的机关事务管理部门（只在政府办公室设行政科），其余五区虽设机关事务管理部门，但均无完整的资产管理职能，有的只管房地产，有的甚至只搞后勤服务、不管机关资产。

    2．成效。近年来，市级机关事务管理局积极履行职能，对非经营性国有资产实行了科学有效的管理。一是从统一权属入手，对房地产实行集约化管理。对市级机关的办公用房及权属情况进行全面核查，集中办理产权变更手续，户名统一为“常州市市级机关事务管理局”，实行集中统一管理。特别是市级机关搬迁后，通过对市级机关原存量房产的处置和整合，妥善解决了80多个市级群团组织及事业单位的办公用房问题。二是从统一制度入手，对公务车辆实行长效化管理。对市级机关“双超”（超编制、超标准）公务车辆进行了全面清理，并先后出台了四个政策性文件，对公务用车实行定编管理、严格标准管理、规范牌照管理和加强日常管理等。三是从统一标准入手，对公用设施配置实行规范化管理。以搬迁契机，出台了市级机关公用设施配置标准，对办公用房装修和办公用具（设备）配置的标准、审批、实施程序作出明确规定并狠抓落实，较好地解决了资产在部门之间配置不公、苦乐不均的问题。但是，由于市级机关事务管理局的资产管辖范围仅限于市级机关和部分事业单位，仍有相当一部分非经营性国有资产游离于管之外。同时，也因体制上的原因，对非经营性国有资产的配置、产权界定和处置工作方面，相关部门之间的协调和配合还不尽如人意。

    三、完善非经营性国有资产管理体制的设想

    （一）完善非经营性国有资产管理体制正逢其时

    新制度经济学认为，一种体制比另一种体制效率高的原因就在于制度的不同。制度既给我们提供行为规范，又为我们带来效率，这是制度的两大功能。目前，我国经营性国有资产管理体制改革的成功实践，对深化非经营性国有资产管理体制改革具有很好的借鉴意义。同时，由于国家规范了部门预算、国库集中支付以及公务员津补贴发放工作，各行政事业单位不必再为办公场所、办公设备和福利待遇操心，这也为非经营性资产的集中统一管理提供了很好的机遇。问题的关键就在于究竟该由哪个部门来行使非经营性国有资产的集中统一管理职能。

    （二）国内外非经营性国有资产管理的经验值得借鉴

    国际经验表明，由几个部门共同管理或财政部门直接管理非经营性国有资产，都会有许多弊端。比如，美国1949年将原来分属四个机构管理联邦政府资产并为一个机构管理，即由美国联邦事务服务总局代表联邦政府履行资产管理职能，包括集中统一管理联邦政府资产、物业管理、政府采购、资产处置等。德国、日本、澳大利亚、加拿大及我国香港也实行政府资产集中统一管理。从国内情况来看，四川、吉林、上海、浙江、福建、山东、深圳等地坚持机关事务管理部门集中统一管理的体制，实行非经营性国有资产统一产权登记、统一处置管理、统一配置标准、统一资产经营（“非转经”），取得了明显成效。因此，笔者认为，中央国家机关非经营性国有资产管理的模式，即由国务院机关事务管理局主管中央国家机关资产，使资产管理职能与财政支付职能相分离，改变了过去财政部门“一手管钱、一手管物”的状况，应该成为完善全国非经营性国有资产管理体制的基本方向。

    （三）完善非经营性国有资产管理体制的建议

    1．体制框架。实践证明，完善非经营性国有资产管理体制的基本方向是实行集中统一管理，基本框架应该是：坚持非经营性国有资产产权属国家所有，由各级机关事务管理部门代表同级政府行使出资人的职责，分级实施集中统一管理，下级政府机关事务管理部门的资产管理工作要接受上级政府机关事务管理部门的业务指导，形成全国统一的非经营性国有资产管理体制。机关事务管理部门加强非经营性国有资产的管理，要接受同级财政、审计和监察部门的监督。这个管理体制，既是一个集中统一管理的体制，也是一个相关部门职责明确、密切配合、相互制衡的体制。从常州市的情况看，市级机关事务管理局的非经营性国有资产管理范围应扩大到全部市级机关和财政拨款的事业单位，尽快改变部门分割的局面；各辖市区应尽快建立健全机关事务管理机构，切实履行起本级非经营性国有资产的管理职能。

    2．职责分工。具体而言，各级机关事务管理部门实施非经营性国有资产集中统一管理的职责应该包括：对实物资产权属的集中管理；产权的登记、界定、变动和纠纷的调处；资产的配置、调剂、使用、处置、评估和统计等。各级财政部门应侧重于资产的价值监管，包括根据资产配置标准和实际需求确定资产配置预算，严格按照“收支两条线”的规定，对资产处置收益实行专户管理。各级审计和监察部门的职责应该是对资产购置和处置过程进行跟踪审计和监督，对违规违纪行为进行查处。资产占有和使用部门应该负责资产日常入帐、登卡、维修及有效使用，但不得自行处置所占有和使用的资产。

    3．委托管理。对于具有较强行业特点的部门如文化、教育、卫生、体育等，其所属事业单位的资产可委托相应主管部门管理，各部门的资产使用管理情况要向机关事务管理部门备案，并接受财政、审计和监察部门的监督。
 
来源:常州市机关事务管理局