浅析深化推进机关事务管理体制改革

  来源：人民网-《大地》

　　浅析机关事务管理部门是政府部门间资源和关系的调整主体，是政府自身建设和发展的“制动机”和“调节器”。机关事务工作本质上是对机关物资流、资金流和信息流的综合管理，是机关建设的重要内容，是政府自身建设的组成部分。

　　政府工作分为政务和事务两个部分，政府行为分为外部和内部两种行为。做好政务工作，首先要做好事务工作；规范政府外部行为，首先要规范政府内部行为。机关事务工作本质上是对机关物资流、资金流和信息流的综合管理，是机关建设的重要内容，是政府自身建设的组成部分，关系到国家机器运转，关系到行政成本，关系到政府形象，也关系到职工利益。机关事务管理部门是政府部门间资源和关系的调整主体，是政府自身建设和发展的“制动机”和“调节器”。多年来，我国机关事务管理部门在党中央、国务院领导下，坚持为党和国家中心工作服务的宗旨，深化改革，加强管理，搞好保障，改进服务，努力推进管理科学化、保障法制化和服务社会化，各项工作取得显著成绩。

　　缺乏监督，不正之风难以遏制

　　但是，由于多种原因，我国机关事务实行分散管理体制。在机构设置上，中央各系统都分别设置机关事务管理机构；省（区、市）中，各系统大多设有机关事务管理机构。在职能配置上，有的机构全面履行管理、保障、服务职能；有的只承担餐饮、物业等服务职能。在职权划分上，有的机构对事务工作实行全口径管理，有的实行部分管理，有的同一事项多部门分段管理。总的情况是，全国机关事务工作在管理机构、政策标准、制度办法、工作要求等方面各不相同，现有管理机构在单位性质、机构规格、职能配置、人员编制、隶属关系、职责权限等方面五花八门。这种管理体制产生了诸多问题：

　　第一，多头管理、政出多门，缺乏统筹规划。各层级、各系统机关事务管理部门负责各自的事务管理工作，相互独立，彼此没有关联。由于缺乏统筹协调，管理主体和责任主体缺位，不能形成有效的、符合公共政府建设需要的机关事务工作规划和发展计划，相关工作缺少统一性和协调性，难以科学有效地统筹和利用公共资源。

　　第二，制度标准不统一，行政成本逐步攀升。由于各地、各系统分别出台资产配置、机关服务、生活保障等制度标准，同一行政区域内不同系统和同一系统不同部门之间服务保障标准不一致，执行中存在一定的主观性和随意性，造成系统和部门间在办公用房、公务用车、干部住房等问题上相互攀比，搞团体利益，甚至集体“踩红线”和“闯红线”，行政成本攀升，群众意见很大。

　　第三，资产占用苦乐不均，重复建设和浪费严重。由于调剂机制不健全，机关土地、房产、公务用车等难以集约高效利用，各系统各部门重复配置接待队伍、组建机关服务中心，多机构设置宾馆、招待所、培训中心、采购中心等，资源配置不公，资产部门化、部门利益化现象普遍。

　　第四，职责事权划分不清晰，沟通协调机制不健全。在国有资产管理、政府采购、基建投资等问题上，中央机关部门间和省级机构部门间均存在交叉重叠、重复分工现象，责任不清，主体不明。由于没有建立行业指导关系和沟通协调机制，各地机关事务工作一直处在分散、封闭和各自为政状态，导致保障标准差距大，区域发展不平衡。

　　第五，法制建设滞后，缺乏有效的监督制约手段。对于有些部门和单位违规使用土地、违法修建楼堂馆所、违规出租办公用房和超编超标配车、超规格接待等问题，由于缺乏统一的管理办法，缺少有效的追责手段和法律依据，机关事务部门往往只能大事化小、小事化了，管理职能长期难以落实，不正之风难以有效遏制。

　　构建“宽职能、少机构”的横向格局

　　产生以上问题的原因是多方面的，但主要是，由于物资匮乏，长期以来我国政府不得不把主要精力投入经济建设，以解决吃饭穿衣问题，无暇顾及维系政府生存、支撑政府运转的内部人、财、物的科学配置和有效利用问题，无暇顾及规范政府内部行政行为问题，长此以往，造成政府工作一条腿长、一条腿短现象。即政务工作这条腿长而事务工作这条腿短，政府外部行政行为这条腿长而内部行政行为这条腿短。但是，随着改革开放的不断推进，综合国力增强，买方市场出现，经济建设型政府向公共服务型政府转变，人民群众对行政成本问题越来越关注，对公车消费、公款吃喝、公款旅游、修豪华办公楼、建楼堂馆所等问题越来越重视。在这种情况下，要求政府在抓好经济建设的同时，更要抓好自身建设，规范内部行政行为，改变传统运行方式和服务保障模式，实现机关事务的一家一户分散管理向集约化管理转变，由封闭式“块块”管理向开放式“条块”管理转变，推动科学配置机关资源，公平公正实施保障，均等化为各机关运转提供服务。

　　将相同或相近的职能集中到一个部门，实行“宽职能、少机构”的集中统一的机关事务管理体制是美俄等市场经济国家政府管理改革的共同做法。美国各级政府只设一个机构，集中统一管理机关事务。中央层面，1949年合并4个部门成立联邦总务署，统一管理各部门办公用房、公务用车、政府采购、公务旅行等事务，立法、司法和行政各机构不再设立独立管理机构。联邦总务署是政府独立机构和次内阁第一部门，署长为政务官、正部长级，由总统任命并直接向总统负责。州和地方层面，也由一个机关事务管理机构统一为各部门提供保障和服务，如纽约州设有总务管理办公室、北卡罗莱纳州设有行政管理部。俄罗斯中央政府的机关事务工作由联邦总统事务局统一组织和管理。该局是总统核心部门，由总统直接领导，局长级别为副总理级，副局长以及13个部门一把手分别为部长和副部长级别（普京总理1996-1997年曾任俄罗斯联邦总统事务局副局长）。俄罗斯联邦州和加盟共和国的机关事务工作，也由一个机构统一管理。目前，世界上许多国家，特别是市场经济国家，都十分注重采取集中统一的方式管理机关事务。如：1993年加拿大合并4个部门组建了公共工程和政府服务部；2000年澳大利亚将财政部与服务管理部合并，组建了财政与服务管理部等，体现出明显的统一性和集中性趋势。

　　我国机关事务实行分散管理体制，但改革开放以来，特别是近年来，呈现出越来越多的集中统一化管理趋向。比如，有的省市设置单一管理机构，统一管理党委、人大、政府、政协的机关事务工作；有的省市由政府机关事务管理机构制定制度办法，各系统机关事务管理机构贯彻执行；特别是吉林、山东、新疆、重庆等许多省（区、市）建立了党委、人大、政府、政协机关事务的集中统一管理体制，值得我们高度关注。以吉林省为例，自2000年成立省直机关事务管理局以来，先后进行了几次大规模的机构和职能整合，形成了几大家机关国有资产、房地产、公务用车、政府采购、公务接待、后勤服务等完全集中统一管理的体制。这种体制，将各系统机关事务管理职能集中到一个部门，实行统一规划、统一政策、统一标准、统一管理，打破了“大而全”、“小而全”的工作格局，解决了机构重叠、职能分散、队伍臃肿、成本居高等问题。特别对机关资产实行统一管理、有效整合、集中规划、合理调剂，改善了各厅局办公条件，降低了行政成本，解决了苦乐不均和相互攀比问题，取得了良好的经济和社会效益。

　　一件事情原则上由一个部门负责

　　按照党的十七大关于建立大部门体制和“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”的精神，根据中央关于深化行政管理体制改革，建立比较完备的社会主义行政管理体制的目标要求，当前，应积极深化改革，加快建立符合我国国情的集中统一的机关事务管理体制，为此建议：第一，整合机关事务管理职能，设置统一的机关事务管理机构。我国是单一制国家，人事、财政等行业都集中统一管理，执行统一的政策、制度和标准。未来的行政体制和机构改革应充分发挥行政资源规模效益，在机关事务管理的职能配置和机构设置上，应参照大部门体制“宽职能、少机构”的横向格局和中央关于“理顺部门职责分工，坚持一件事情原则上由一个部门负责”的要求，借鉴美俄和我国地方机关事务管理改革的经验，整合并统一中央和地方各系统机关事务管理机构及职能。在中央，设立国家机关事务管理总局（署）；在地方，设立省级机关事务管理厅（局），并相应明确其机构规格和隶属关系。

　　第二，明确划分机关事务管理部门与有关部门的职责权限，保证完整、全面、独立履行职能。我国政府机构在行业部委的设置上，体现了纵向垂直管理的架构特点，但由于横向管理部门力量的削弱，使政府部门间因为利益冲突，出现有利的抢着做、无利的绕道走等现象，严重影响到行政效率和政府形象，也抬高了行政成本。深化行政管理体制改革，要遵循决策、执行、监督适度分离又相互制约的原则，注重政府职能在不同层级政府间和同一层级政府部门间的科学配置，将政府政务和事务职能科学分离，合理有效地配置到相关部门，清楚界定机关事务管理部门与有关部门的职责权限，明确基建投资、资产管理、政府采购等事项的管理范围和管理权限，避免越位、错位和缺位等问题的出现。

　　第三，建立从中央到地方的业务指导关系，实现机关事务工作的规范化管理。改进和加强机关事务管理是我国行政体制改革的重要内容，也是确保政府实现公共管理目标的基础和前提。从完善政府管理体制及建设节约型、效能型政府的要求出发，机关事务管理部门作为机关国有资产、基建投资、政府采购、公共机构节能、国内公务接待等工作的管理主体，在建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的过程中，应通过行政和法律授权，建立全国机关事务管理系统的行业指导关系，统一政策标准，完善制度办法，规范工作要求，以确保体制统一、法制统一和政令统一，避免苦乐不均和相互攀比。

　　（作者单位为国务院机关事务管理局）