公务员住房政策理论分析

 

中央国家机关住房制度改革办公室课题组

 

一、政府公务员住房政策理论分析

（一）政府公务员及其群体特征

    政府公务员与社会其他阶层相比，既有共性，又有特殊性。在包括衣食住行等一般的消费需求上，彼此没有太大的区别。如住房消费，首先是基本住房保障，其次才是更高层次的住房改善。但勿庸讳言，相对于社会其他群体来说，政府公务员是一个特殊的群体。其特殊性主要体现在：具有较高的社会政治地位，享有法律保障的比较稳定的工资和福利待遇，有严格规范的组织管理制度，群体稳定性强。

（二）政府公务员的住房政策

    所谓政府公务员的住房政策，是指政府在一定的社会经济和政治条件下，为适应政府公务员的住房需求和住房供应模式而设计的制度安排及其干预措施。其目的是提高政府公务员家庭拥有住房的比例，从数量和质量上改善住房的供给，保障政府公务员的基本住房需求。政府公务员的住房政策是一个相互关联的完整体系，包括住房供应政策、住房分配政策、住房财政金融支持政策及管理政策等。

    (三)影响政府公务员住房政策设计的主要因素

政府公务员住房政策是整个国家住房政策体系中的一个有机组成部分，它的制定必然受到整体住房政策框架的影响，也就是说，国家实行何种类型的住房政策将直接影响到政府公务员住房政策的定位和设计。其次，在总体的住房政策框架下，政府公务员住房政策还具有自身的目标，这个目标决定了政策措施的具体内容；其三，政府公务员是一个特殊的群体，其自身具有的一些特殊性使这个群体在住房需求和消费上呈现出与其他社会群体不同的特点，在制定面向他们的住房政策时必须充分考虑到这些特点。

 (四)政府公务员住房政策的主要模式

     从总体上看，目前世界各国政府公务员的住房政策主要有以下三种类型：自由市场型、政府保障型和过渡型。

    1．自由市场型

    主要特点是：一般政府公务员的住房问题完全依靠市场解决，政府仅对低收入的政府公务员家庭实行保障。政府鼓励市场为政府公务员提供各种商品化服务，并通过各种财政和金融政策刺激个人购买住房，  以提高政府公务员住房自有化的比例。这类政策的优点是能够充分发挥市场配置住房资源的优势，引导政府公务员依靠自身力量解决住房问题，减少政府的财政压力和负担；缺点是对市场的依赖性较大，当住房市场出现自发性和盲目性的波动时，会对政府公务员的住房消费行为产生较大影响。这类政策适合市场经济高度发达、政府公务员工资水平、社会保障及福利水平较高的国家。  目前实行这类政策的主要是欧美发达国家，包括美国、德国、法国、英国、瑞典等。

    2．政府保障型

    主要特点是：政府公务员的住房问题主要由政府解决。政府成立专门的住房政策管理机构，建立住房基金，并对政府公务员住房的建设、供应、分配和管理等进行统一调控，以保证政府公务员的住房需求。这类政策的优点是能够充分发挥政府对市场的干预和调节作用，从而克服住房市场的自发性和盲目性，使政府公务员的住房问题得到很好的保障；缺点是容易形成政府公务员对政府的依赖性，造成较大的财政负担。目前实行这类政策的主要是东亚国家，包括日本、韩国和新加坡等。

    3．过渡型

    指政府公务员的住房政策正在由政府保障型向市场型过渡。在这个阶段，政府和市场在住房资源配置中共同发挥作用，从而使得政府公务员的住房政策同时具有保障性和市场性的特点。但总的趋势是：政府的主导作用正在逐步减弱，市场的作用不断得到强化，住房商品化、社会化和市场化的特征日渐明显。目前实行这类政策的国家主要是处于社会转型期的东欧前社会主义国家和中国。

二、中央国家机关公务员住房政策路径选择

中央国家机关公务员现行住房政策体系需要选择一条既能满足房地产市场健康发展要求，又能为中央国家机关公务员住房问题的解决提供有力保障的有效政策路径。

 (一)政策定位

    1．以市场机制为主解决中央政府公务员的住房问题

    2003年8月，国务院发布了《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发［2003］18号)，要求调整供给结构，增加普通商品住房供应，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房；加强经济适用住房的建设和管理；建立和完善廉租住房制度；控制高档商品房建设；继续推进现有公房出售；加大住房补贴资金筹集力度；搞活住房二级市场；规范发展房屋租赁市场。这一文件的出台，把中等收入家庭的住房问题纳入了市场化的解决体系，同时也意味着，作为社会中等收入群体的中央国家机关公务员的住房问题，将发生从以政府为主的解决机制向以市场为主的解决机制的根本转变。这也是当前各国政府公务员住房政策发展的主要趋势。

    2．合理确定政府调控的领域

    依靠市场机制解决中央政府公务员的住房问题，并不是要完全排斥政府的作用，而是要合理划分市场和政府作用的领域，对政府角色进行重新定位。

    在市场机制能充分发挥作用的领域，应交由市场去调节，政府不宜过多干预。如在住房供应方面，政府公务员的住房需求是多样化的，既有买房需求，又有租房需求；既有购买商品房的需求，又有购买经济适用房的需求。而市场具有弹性和选择性的特点，能够较好地适应这种复杂的住房需求结构，满足多样化的住房需求。因此，政府在这方面的作用应该逐渐淡化，由市场去调节，政府只对其实行必要的市场监控。

    在市场机制不能完全发挥作用的领域，政府要起补充作用。如在住房金融方面。住房金融具有两个基本属性。一个是经营性，住房金融业为住房建造、储存、保值、买卖和投资等商业活动融通资金，并由此获利，这是任何金融机构参与住房金融活动的主要动因；另一个是政策性，住房融资具有资金周转慢、占用资金多、回收期限长、风险较大等特点，尤其是当住房政策重点扶持中低收入阶层时，需要金融机构以优惠条件向他们提供资金，因而迫切需要得到政府的直接或间接支持。世界各国政府都是通过住房金融手段来实现对政府公务员住房消费不同程度的支持。因此，我们的政策也应该加强政府在住房金融方面的作用。

    在市场不能发挥作用的领域，政府应该发挥主导作用。如低收入政府公务员的住房问题。由于他们的支付能力与具有适宜的住房标准的住房价格之间存在着很大距离，依靠市场难以解决自身的住房问题，因此，需要政府提供帮助。世界各国政府在解决低收入政府公务员的住房问题中都承担了重要的社会和经济责任。主要手段有：制定专门的住房发展计划，或者把这部分群体的住房问题，作为与社会发展目标相联系的更为广泛的住房发展策略的目标主体，通过对住房供应和住房需求的补贴及住房生产的直接干预，来满足他们不断增长的住房需求。从当前世界其他国家政府公务员住房政策改革的趋势来看，随着住房短缺问题的解决，住房条件的改善以及住房发展阶段的升级，政府作用的目标群都向公务员中的低收入阶层倾斜。这样做的好处是能够减轻政府的财政负担。有鉴于此，中央国家机关公务员的住房政策重点，也应逐步实现由整个公务员群体向政府公务员中低收入群体的转移，包括新进公务员和住房困难的公务员家庭。

    在政府角色转变的过程中，还有一个需要特别注意的方面，就是必须割断单位与职工住房之间的直接联系。单位建房、单位买房、单位管房的模式必须坚决停止，否则单位将成为新体制下住房实物分配的载体。

    3．效率与公平相结合

    中央国家机关公务员住房政策的重新定位要提高效率，体现公平。

    提高效率表现在：一是要通过市场机制和政府干预的共同作用，实现住房资源的有效配置，保证中央国家机关公务员住房的供求平衡；二是要能切实提高政府公务员的住房消费能力，同时又不增加政府负担，使政府为实现新体制而付出的资金支持，不大于旧体制下政府已付出的资金在体制转换中的流失和追加投入量的总和；三是既要协调好体系内部单项政策之间的关系，又要处理好与配套政策的衔接关系，从而为政策的运行创造良好的内外部环境，使政策发挥出最大效率。

    体现公平表现在两个方面：一是水平公平，即保证新旧体制下职工在住房利益获得上的平衡，但这种平衡不是绝对的，而只能是相对的。因为在目前政府公务员住房工资改革相对滞后，而住房货币化分配又不可能一步到位的情况下，新旧体制在住房资源分配上的差距是客观存在的，刻意去抹煞这种差距将使政策制定陷入困境，我们必须承认这种差距的存在，在此前提下，通过政策的逐步调整来缩小这种差距，实现相对公平。二是垂直公平，这也包括两方面的内容：(1)保证新体制下无房职工、住房未达标职工及新进职工都能买得起、买得到，租得起、租得到与自身消费能力相符的住房；(2)保证新体制下不同单位职工在获得住房资源上的公平。在旧体制下，单位是住房分配的主要载体，而不同单位在住房资源上的占有情况是不同的，由此形成了不同单位职工在住房利益获得方面的巨大差距，造成了不公平现象。新的政策体系要打破单位对住房资源的分割，通过政府的统一调控，整合各单位的住房资源，形成面向全体中央国家机关公务员的住房分配机制。

    (二)路径选择：建立中央国家机关公务员住房保障新体制

    客观而言，由于现实条件的制约，《方案》和《若干意见》所构建的住房政策体系，在很大程度上带有明显的转轨期特征，主要表现为住房货币化分配和实物分配并存、住房市场化供应和集中供应并存。旧体制下，住房供应的主要缺陷是国家和单位在住房建设上统包得太多，排斥市场机制的参与，从而给自身造成巨大的负担，供需矛盾也得不到很好地解决。为此，改革的目标是要使国家和单位从这种压力中解脱出来，充分发挥市场在住房资源配置中的优势和作用，实现住房供应社会化。从目前的运行情况来看，社会化的住房供应体系虽然已经建立，但有效供应不足，国家和单位在住房供应上继续发挥着主体作用，旧体制下的弊病依然难以完全消除。

    目前，各单位自建的经济适用住房已成为职工住房供应的主渠道，而且，这种状况还会持续相当长的一段时间。从即期效果来看，这种集中供应方式扩大了经济适用住房供应量，有效缓解了职工的住房需求。但从长远发展来看，由于这种供应方式不可避免地带有旧体制的弊端，继续扩大建设和长期维持供应，在建设资金投资、土地供应和销售方式上都面临着较大的困难。

因此，我们要对中央国家机关公务员现行住房政策体系进行重新审视和定位，从而选择一条既能充分发挥市场在住房资源配置上的作用，又能合理规范政府行为和职能，真正为中央国家机关公务员住房问题的解决提供有力保障的有效政策路径，实现中央国家机关公务员住房体制的根本转变。

    完善在京中央和国家机关住房制度的最终目标就是要建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的住房保障新体制。在现阶段补贴不到位，市场有效供给不足，大多数职工无法通过市场机制解决住房问题的前提下，建立基本住房保障新体制的重点是，一方面加大系统内职工住宅的建设和供应；另一方面建立标准统一、管理规范、只租不售的周转房制度，以满足新进公务员的基本住房需求。在工资制度和相关配套政策不断完善后，基本住房保障体制的重点将转变为以下两方面内容：一是通过完善住房补贴和住房公积金制度，增强公务员住房消费能力，为广大公务员购买市场供应的商品房创造条件。同时，中央国家机关系统内住房供应将逐步退出；二是进一步完善周转房制度，扩大周转房制度的内涵和外延。通过建设一批中小户型的可租赁的经济适用房，满足家庭困难、外地调京和军队转业职工的基本住房需求。

    这种新的住房保障体制与实物分配下的住房保障体制有着根本的不同，主要表现为以下两点：一是住房供应的主体不同。旧体制下住房供应的主体是国家和单位，新体制下由国家和市场分阶段承担住房供应。二是住房需求的实现方式不同。旧体制下职工住房需求的实现完全依赖国家和单位，新体制下职工住房基本需求由国家和单位来解决，进一步改善住房的需求依靠市场来满足。

综上所述，中央国家机关机关住房政策的路径选择是建立与社会主义市场经济体制相适应的住房保障新体制。具体而言，就是要建立和完善三项制度(住房补贴制度、住房公积金制度和周转住房制度)、逐步割断两个联系(职工自有产权住房在供应和管理上单位与职工个人之间的联系)、最终实现一个目标(住房市场化的目标)。