机关后勤应强化监管职能

陈兆丰

    一、转变管理职能，充分认识加强服务监管的重要意义
    随着机关后勤服务社会化改革的不断深化，机关后勤服务监管职能日益凸显。机关后勤职能应转变到管法规、管资产、管监督上来。在三个“管”中，“管监督”是一项重要内容，“管监督”也是政府作为裁判员的基本含义所在。其中，服务监管又是“管监督”的重要内容，这里有许多课题需要我们去探索和研究。因此，必须站在实现政府管理职能转变的高度，增强对后勤服务监管重要性的认识。
    第一，加强服务监管是机关事务管理职能转变的重要内容。传统的机关后勤体制的特点是“小而全、封闭式、福利型”的自我服务，服务质量管理依赖的是机关后勤部门的自我管理。随着机关后勤改革的深化，从中央到地方，从机关到企事业单位，甚至长期以来一直被视为“禁区”的部队，也已经向社会敞开了后勤服务的大门。后勤服务社会化已经成为一个不争的事实。就市级机关而言，我们已经完成了后勤管理职能与服务职能的分离，有的部门已完全实现了后勤服务的社会化。在这种形势下，作为机关后勤管理部门，必须加快由“运动员”向“裁判员”的职能转变。这其中，服务监管是一项重要的内容，它与机关财务管理、国资管理、房产管理、车辆管理一样，也是机关事务管理的重要职能。而且随着机关后勤社会化改革的推进，后勤服务市场化程度将逐步提高。由于后勤服务具有日常性和持续性的特点，服务监管将越来越显现出其不可缺失、不可替代的重要作用。
    第二，加强服务监管是适应机关后勤工作体制机制转换的现实需要。机关后勤体制机制的转换改变了机关后勤服务的原有模式，机关后勤服务机构与机关事务管理部门的相互关系发生了质的变化。当转换到位后，从体制架构和制度设计的层面看，管理者与服务者双方由领导与被领导的关系转变为平等主体之间的契约关系，维系这两个主体之间的纽带是经济关系。当然，应当承认，体制机制的转换，特别是机关后勤体制改革是一个渐进式过程。因此，当前这种转换并没有也不可能完全到位。有的时候形式上到位了，但内容上并没有完全到位。但值得注意的是，当前体制和机制的转变正在悄然推动着机关后勤在管理和服务上的各自角色转变，一种相互制约的关系正在逐步形成。在这个过程中，由于各自角色定位的不同，有时难免会发生些矛盾甚至碰撞，这是发展中不可避免的过程。当前非常重要的是，在机关后勤服务社会化改革日益深化的条件下，如何保证和提高服务质量，确保机关工作正常、高效运转，这里必须通过依法加强监管来实现，依靠法律和市场手段来控制和调整。近年来，市和区县机关后勤部门对如何在新形势下加强服务质量控制，确保机关后勤服务质量不断提高，都进行了积极的探索和有益的尝试，取得了成效。某种程度上，区县要比市级机关在推动后勤服务社会化上具有更强的灵活性和更大的优势。因为市级机关后勤服务体制的形成有一个非常长的过程，有一个跨度为几十年的历史阶段，所以它的惯性很大，转换比较困难。相对来说，区县的后勤服务体制的形成时间比较短。换句话说，区县机关后勤服务离市场比较近，它的转换比较快。比如说，浦东新区的服务机制转换基本能一步到位，摆脱传统后勤服务体制，他们2000年就实行了机关后勤服务社会化。所以，区县在机关后勤服务社会化改革上进展很快，相对来讲，对后勤服务质量的监管也比较成熟。不少区县机管局在职能配置上，已经设定了服务质量监管职责，采取各种方式对引进的社会服务进行监督、管理、评估和筛选，确保了社会化条件下机关后勤服务的优质高效，较好地适应了机关后勤体制机制转换的需要。我们要更多地从区县机关后勤服务社会化改革的进展过程当中去吸收营养，吸取经验。
    第三，加强服务监管是新形势下不断提高机关后勤服务水平的必然选择。服务保障是机关后勤部门的天职，服务是机关后勤部门不变的宗旨和永恒的主题。从事服务管理和提供服务保障，其目的都是为了保障机关的正常运转。推进机关后勤服务社会化改革并不是取消或者削弱机关后勤服务，而是要按照社会主义市场经济的要求，营造服务保障的新型机制，实现服务质量的稳定优质和可持续提高。然而，这种稳定优质和可持续提高不会自然产生，必须要有一种机制来加以保证，这种机制的基本构成应该在二个方面：一是市场竞争对后勤服务企业产生的压力，迫使其必须加快服务质量的不断提升；二是购买服务者对服务质量的监督、管理和制约，这为服务质量的提升创造一个有效的外部制约环境。这是机关后勤部门的重要职责。一方面在后勤服务社会化的条件下，服务监管、提高服务质量不仅是必要的，同时也是可能的。另一方面，服务质量监管也是指导和帮助服务企业提高服务水平和竞争能力的有效途径。
    二、加快法制建设，抓紧制订科学的服务监管指标体系
    法制建设主要是指法规和制度建设。加强服务监管必须依靠法规、制度作为保证，当前从法规、制度层面来看，机关服务监管的制度体系依然存在着缺失的状态，管理缺少法规，评估缺少标准，奖罚缺少依据，契约缺少规范，是监管中遇到的带有一定普遍性的问题，因此加快建立服务监管制度体系已经成为摆在我们面前亟待解决的问题。
    一要加快建立机关后勤服务监管的法规制度。
    从总体上看，我们在服务质量监管法规制度建设上，当前仍处于起步阶段，系统的思路和完备的体系尚未建立。这中间既有传统体制、历史原因的制约，也有现实生活和改革推进中某种不配套、不协调的原委。当前要在现有基础之上，着重从三个方面寻求突破。一是把好“入口关”，要加快探索机关后勤服务市场的准入机制，要制订和完善关于机关后勤服务市场准入的专项规范；确定相应的条件和程序，同时制订面向市场的机关后勤服务设施、服务项目目录，使机关后勤服务监管于法有据。二是把好“过程关”，加快制订机关后勤服务监管的操作规程，以契约的形式来明确权利义务关系，以及监管程序、考核办法、惩罚措施等具体规则，使机关后勤服务监管做到有章可循。三是把好“出口关”，加快建立机关后勤服务质量评估体系和市场退出机制，发挥市场配置资源的作用，达到提高质量、降低成本的目的，促使机关后勤服务质量步入良性循环。
    在服务质量监管上，我们要有这样的思想准备，即必须不断适应变化和发展了的形势。随着机关事务管理工作不断被赋予新的职能和任务，我们今后的工作范围将不断延伸，机关后勤服务质量监管法规制度体系的内涵和外延也必然会向纵深发展。在这个过程中，服务质量监管新问题也将层出不穷地产生。所以，我们一定要未雨绸缪，谋定而动，早思考、早准备，从建立和完善法规制度的层面应变于未然。
    二要抓紧制订后勤服务质量的标准体系。
    任何监管措施都应该有根有据，所以建立一套科学的机关后勤服务质量标准体系非常重要，要明确各种与监管相关的服务质量标准、经费核算标准、资源配置标准等，使机关后勤服务质量监管能够有依据、有规范。
    制订机关后勤服务质量标准，要注重对关键性指标作出定性定量的规定。所谓“关键性指标”，是指那些对服务质量好坏起到决定性作用的指标或参数。制定服务质量标准的过程中，要把握三个方面。第一，要把握标准的主导性。我们说标准是综合反映供需双方在一定阶段的制约条件和能力水平的，它具有明显的主导性。有句话讲“四流企业卖劳力，三流企业卖产品，二流企业卖技术，一流企业卖标准”。这说明标准具有主导作用，掌握了标准就是掌握了主导权。标准的制定必须有服务企业的参与，特别是先进服务企业的参与，在这个过程中，政府必须加强管理和导向，使这个标准更加符合机关后勤的实际。其次，要把握标准的专业性。任何标准都具有其专业的特征，标准越具有专业特征，其针对性就越强。我们机关后勤也有自身特点和规律。我们现在还缺少符合机关后勤专业性的标准，这就需要我们去认真地研究规律、总结经验，寻找机关后勤在服务上的特点，来制定出适合机关后勤的标准。在这个过程中，我们还要认真学习和掌握相关的法律、法规和通行标准，如产品质量法、食品管理法、物业管理条例、质量管理体系认证标准等等，必要时可以聘请专家来帮助我们研制相关标准。再次，要把握标准的先进性。社会的发展、服务质量的不断提高，要求标准必须以先进性作为前提。而绝不能以落后的现状作为标准。有的时候我们会受传统体制、惯性思维的左右，会自觉不自觉地降低标准，甚至把现状作为标准，它所起的作用只能是保护落后。而只要我们按照市场的游戏规则去研制标准，这个标准一定是先进的。当然，标准也是相对的。不但要保持其稳定性，也要有灵活变化的机制。后勤服务的规律是逆水行舟，不进则退，需求将会不断提高，而且提高的周期也不会很长，机关后勤服务必须要不断变化，一个台阶一个台阶地进步。如果有半年乃至一年没有变化，可能就会面临一个被动的局面。所以标准本身也应该有适应变化的机制。同时标准必须有不同的层次，或者有不同级别，当你适合这种级别时，你可以进入这个层次，当你不到这个级别时，你就要退出这个层次，使整个标准的设计能够做到有一个鼓励先进、鞭策后进的灵活变化的机制。总之，要重视和加强对指标体系的前瞻性研究，同时根据机关对后勤服务质量的要求和社会发展、人们生活水平提高等因素，适时修正和更新服务质量指标体系。

    三要注重完善后勤服务监管的操作办法。

    在强调建立服务质量监管的法规制度和标准体系的同时，必须注重完善监管指标体系的操作办法。在这里，我们要做到三个“并重”：一是引进与消化并重。比如既要积极引进IS09001质量认证体系等国际先进的标准，作为制订关键性指标的主要依据，又要结合实际情况，适当消化吸收，使我们的标准能更加满足机关后勤的个性化需要。二是系统与简洁并重。指标体系既要非常系统完整，能够尽可能覆盖机关后勤方方面面的工作，同时这个标准又要考虑操作简便，能够掌握、能够运用，需要删繁就简，保证标准能够操作。三是稳定和灵活并重。我们制订的标准，其各项指标既要注意相对稳定，同时要适应形势发展，能及时作出相应调整。总之，要及时总结经验，在增强指标的可操作性上要不断努力，促使我们制订的指标体系能够不断适应实际工作的需要。
    三、完善方法手段，不断提升服务监管的工作实效
    实践告诉我们，方法与手段不只是实现目标的有力工具，其本身就具有很强的价值性。方法手段的得当和充分，可以大大提升事物的内在价值。所以做好服务质量监管工作，应不断完善方法手段，提升工作实效。
    一要坚持练好内功，提高监管的能力。
    在监管的过程中，人是最重要的因素。服务监管是一项操作性很强的工作，需要过硬的执行力作为支撑，而执行力的源泉正来自于一支精通专业、善于管理的监管队伍。由于长期受传统体制的影响，我们不少同志服务质量监管能力不强的问题普遍存在。不少部门对这项工作没有引起足够的重视；有的同志工作虽然认真细致，却基于缺乏专业知识技能而监管乏术；有的同志习惯于做具体工作，管理能力相对薄弱。当前，我们要做好
新形势下的服务质量监管工作，必须要苦练内功，在强化素质上下功夫，切实提高服务质量监管的能力。首先要加强学习，除了专业知识以外，要以实践中遇到的问题作为案例，不断寻找规律，加强基础建设，使之不断朝着规范化、体系化方向发展。其次要抓好培训，通过组织培训，不断提高做好服务质量监管工作的本领。再次要交流干部，服务管理是一门学问，也是一项难度很高的工作，要把优秀干部交流到服务监管岗位上去，在有效提高服务管理质量的同时，也锻炼和提高他们的工作能力和水平。
    二要善于借助外力，增强监管的实效。
    服务质量监管是一项专业性、个性化很强的工作，光靠关起门来搞监管，是难以奏效的。在近年来的探索实践中，大家总结出一个好的办法，就是要借助外部资源，强化监管的客观性。这方面区县机管局做了大量有益的尝试，探索出了很多行之有效的办法。比如邀请质量监督、安全检查、卫生、消防等相关职能部门进行监督，以这些职能部门的专业性来弥补机关事务部门缺乏专业知识的不足；聘请社会中介机构进行监督，也可以请社会上有资质、有信誉的专业性评估公司来实施评估，增强监管的科学性和客观性；同时也可以请被服务单位落实监督员，主管部门根据监督员反馈的信息及时要求后勤服务部门采取改进措施，等等。这方面，我们还要做进一步的尝试和探索。总之，一切有利于服务质量监管的好办法、好手段、好机制都要大胆地试、大胆地用。
    三要运用现代技术手段，提高监管的效率。
    现代科技体系为服务质量监管提供了无限的拓展空间。我们可以充分利用电脑、网络等现代传媒手段，来促使我们服务质量监管效率的提高。市局最近在局域网上搞了一个对服务质量监管的测评，我感到这种方式很
好。由于网络上的测评能比较真实客观地反映服务对象对服务的评价。因此我们可以从这里得到更多的真实信息。同时通过在网络上发布工作动态、采集用户信息、公布考核结果、反馈意见建议等等，促进我们服务质量的不断提高。要适时对服务质量监管工作的发展趋势、客观现状、潜在危机、优势劣势等作出分析调查和充分论证，并从中找出规律，以利于服务监管工作的进一步开展，增强其权威性和说服力。
    总之，推进机关后勤服务社会化改革、加强服务质量监管，是时代赋予机关后勤事业的历史使命。我们责无旁贷，必须做好这项工作。

（本文摘自作者在上海市区县机管局局长联席会第七次会议上的讲话）