法国机关事务工作概貌

在国家机构治理的长期实践中，法国逐渐积累形成了富有特色的“三位一体”机关事务管理体制，即：公职管理部门负责确定标准框架、预算部门负责确定预算安排、相关行政机构自主履行管理职能。1946年通过的《公务总法》和《公职人员地位法》中有关公共机构任务保障和公务员待遇等条款构成了机关事务管理所应遵循的基本法律框架，国民议会每年审议通过的“年度公共支出预算法案”构成了指导机关事务日常工作的行动指南。2017年马克龙总统上任伊始便对机关事务工作展开大刀阔斧的改革，引领机关事务管理朝着更加透明化、标准化、现代化方向迈进。

一、机关事务管理机构基本情况

（一）国家公职与行政管理总局（DGAFP）。该局系法国主管机关事务工作的核心机构，其职能涉及机关事务政策制定、调整和立法等，例如负责机关办公用房标准制定、公务员住房保障、公务员工作和生活质量调节等政策性事务。该局原隶属于法国公职部，2017年5月马克龙当选总统后，撤销公职部，将DGAFP直接划归总理府。DGAFP下设两个局，人力资源政策局主要负责机关事务服务标准划定，福利和社会政策局主要负责公务员福利待遇标准划定。

（二）行动和公共账目部（MACP）。该部门系法国政府重要组成部门，原为预算部，马克龙当选总统后扩充其职能后改为现名。MACP下设13个司局，其中公共财政总司、政府采购司、政府部门预算和决算控制局、国家财政信息署等4个部门直接同机关事务工作相关，主要负责机关事务工作的预算制定、资金调拨、决算控制等事项，并牵头负责政府各组成部门的公共采购审批和信息化保障。

（三）政府各部门下设的机关事务保障机构。机关事务的具体执行由各部门下设的机关事务保障机构负责。各部门办公厅或行政司直接负责其机关事务工作，一般各保障机构下辖办公后勤保障、不动产管理两大机构。办公后勤保障机构负责保障机关的公务交通、餐饮服务、办公用品管理、公共采购招投标以及供水、供电、供暖等市政服务，扮演“勤务兵”角色；不动产管理机构负责保障机关的办公用房分配、房屋修缮、基础设施新建、工程招投标、廉租房分配等工作，承担“大管家”职责。

（四）机关事务沟通协调机制。为提高机关事务工作效率，法国政府专门设立国家行政行动咨询部际委员会（CIAS）作为机关事务工作沟通协调机制，提高机关事务运行效率。委员会由财政、预算、公职、卫生与社会福利、文化、体育、外交、劳工、教育等9个政府部门组成，由总理直接领衔。CIAS每年召开4次部际联席会议，讨论机关管理重大问题，提出可操作性强的工作和改革建议，并确定未来机关事务发展方向。

二、重点工作开展情况

（一）办公用房。法国政府各部门办公用房绝大部分为历史遗产古建筑，这些历史遗产产权归国家所有。各部门办公空间普遍比较狭小，多为2—3人共用一间办公室，处长以上官员享有独立办公室，并配秘书。各部不动产管理机构行使管理权，每年向MACP申报预算作为修缮、改造、扩建经费，并根据DGAFP划设的标准按人员级别分配办公用房。如需新建办公楼，政府部门须向MACP申请专项预算，由中央政府全额拨款兴建。建成后每年接受审计，确保新建办公用房不被挪为他用。

（二）住房保障。法国公职人员住房已基本实现市场化，机关事务管理部门仅对部分特殊公务员群体提供住房保障，例如为外交、国防、经济、财政、工业等少数重要部门部长本人及配偶有偿提供一套住房，收取基本工资（不含各类补贴和年金）的15%作为租金。部长夫妇住房使用面积上限为80平方米，每名同住未成年子女可增加20平方米。如面积超标，部长须为超标部分缴纳相当于社会平均房租水平的补款。居住期间产生的住房修缮、设施更新等费用由国家承担，部长离职时须将住房完整交还国家。

法国机关公职人员租房居住者占总数的70%，只有不到15%的公职人员拥有私人产权住房，机关事务管理部门一般会在房源租售信息、租购房手续、房贷等方面为员工提供一定便利。公职人员除每月工资以外还可享受一笔相当于基本工资40%的住房补贴，这使法国公职人员住房状况总体好于社会其他阶层。

近年来，随着机关公职人员队伍不断扩大，法国政府加大提供社会性廉租房力度，以满足新入职公务员需求。DGAFP每年公布可享受廉租房的收入标准，凡家庭收入水平低于该标准的公职人员，均可向所在机关提出租住申请。另外，专供公职人员租住的廉租房房源数量不得超过社会廉租房总量的5%，以免公职人员过多占据社会资源。各部门不动产管理机构根据申请情况向MACP申报建设或购置预算，一经批准即可立项新建或购买廉租房进行分配，并收取不高于申请者家庭总收入30%的租金。DGAFP还详细规定了公职人员廉租房面积标准，该标准主要取决于公职人员家庭人口数量。廉租房产权归廉租房建设机构所有，连续租住30年以上的公职人员可自愿按市场价购买该房。

（三）公务用车。法国政府公务用车的管理和配发由各部门自行掌握，按照DGAFP颁布的标准，根据公职人员级别配备不同排量和价格的公务用车。目前绝大多数部门只为政府成员（即部长、国务秘书）配备公务用车。公务用车严格遵循专人专用、专事专用的原则，不允许任何形式的私用。公职人员上下班须自行解决交通问题，只有公务出行时才可乘坐公务用车。公车费用须严格按照MACP划拨的年度预算执行，不可随意追加。

近年来，法国机关事务管理部门开始探索实行“部门用车制”，各部门按各司局人数预留一定数量公务用车，50人以下的司局一般预留公车2辆，50人以上预留3辆。各司局如有公务用车需求，需向后勤保障机构提交书面申请，列明用车目的、行驶里程、用车人数等内容，由后勤保障机构统一从该司局预留公车中调派。如行驶里程超标较多，用车人需自行负担超标费用。

（四）政府采购。法国政府采购范围较广，各机关涉及的公共合同都要纳入政府采购框架。除政府部门外，公共交通、医疗、教育等社会服务以及铁路、供水、电力、邮政等国有企业也必须执行政府采购预算。根据2000年修订的《公共采购法》，法国政府部门对外涉及的公共采购合同金额如超过9万欧元，必须公布招标公告，确保公开透明。法国政府采购主要依赖MACP的预算管理，机关事务管理部门对政府采购的决策权较弱。

三、法国机关事务改革进展

（一）制定《道德法案》。针对近年来法国政坛频频出现的高管亲属吃空饷、公职人员公私不分等乱象，《道德法案》制定了更明细的机关事务管理标准，清除了一些机关服务保障中的“模糊地带”，同时将政务公开等职能纳入CIAS机制，大力推动机关事务管理透明化。

（二）公职人员保障与市场接轨。马克龙将公共预算改革作为施政重点，其中重要环节之一就是将公职人员各项福利待遇进一步货币化，将公务员住房、用车等补贴同社会平均房价、油价水平挂钩，从而使公职人员获得的福利保障水平更合理，有力提升了机关事务管理部门的服务标准化水平。

（三）建设智能机关和数字机关。法国政府新设数字化国务秘书一职，旨在全面普及电子政务，充分利用人工智能、数字化网络等高新信息技术提高行政效率。数字化国务秘书计划5年内实现政府采购招投标现代化，引入大数据分析和人工智能评估等工具，压缩繁琐的公共采购环节，限制暗箱操作，有效减轻机关事务管理部门的负担和压力。

四、对我国机关事务工作的启示

（一）加强制度建设。法国机关事务工作以《公务总法》和《公职人员地位法》两部基础性法律为制度框架，以年度公共支出预算法案为日常工作指南，以《道德法案》为强化公职人员自我约束的制度补充，层级分明，措施有力。政府还专门设立国家行政行动咨询部际委员会协调各部门机关事务工作，通过协调机制的建立提高机关事务运行效率。我国至今没有一部规范机关运行保障的基础性法律，也没有建立完善的机关事务协调机制，要推进系统性立法，建成层次分明、内容详实、实操性强的机关事务制度体系。

（二）推进标准化建设。机关事务工作与标准化建设密切相关，法国机关事务管理部门积极制定并严格执行各项制度标准。国家公职与行政管理总局在办公用房、公职人员住房保障以及公务用车等领域制定了明确的服务标准，有效提高了行政效率，杜绝了公共资源的浪费。我国机关事务管理部门要持续实施机关事务标准化战略，发挥好标准在保障中的主导、调节、约束和控制功能，推进分项标准制修订工作，构建协调配套、注重实效、重点突出、结构优化的机关事务标准体系，形成职能建设有标可循、管理效能有标可量、服务保障有标可依的工作格局。

（三）提升信息化水平。机关事务工作与信息技术相结合，是提高工作效率、提升透明化程度的重要保障。法国政府高度重视数字机关建设，在政府中设立数字化国务秘书一职，旨在提升包括机关事务在内的各项工作的信息化水平。我国机关事务管理部门要充分认识到发展电子政务的国际趋势，落实党的十九大报告中“运用互联网技术和信息化手段开展工作”的有关部署，增强运用“互联网+”、大数据、云计算等新技术能力，推进“互联网+机关事务”深度融合，打造智慧机关事务。

（四）优化住房保障方式。贯彻落实党的十九大报告中“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”要求，优化公务员住房保障制度设计。研究借鉴法国公职人员住房保障做法，提高公职人员住房补贴标准，完善公务员公租房分配政策，探索以需求为导向的住房保障模式，科学、合理制定公职人员廉租房面积标准。

作者单位/国管局政策法规司 徐博峰

（本文主要材料由中华人民共和国驻法国大使馆提供）