面向区域协同发展的地方机关事务管理创新

　　 文 / 锁利铭

　　机关事务管理是政府行政管理的必要内容，也是我国党政机关服务保障性事务和国家治理体系的有机组成部分。在新时代强调推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革进程中，常态化疫情防控以及党和政府过紧日子的要求给机关事务工作提出了更高标准。同 时，目前的地方机关事务工作在不同区域、不同层级、不同部门中依 旧存在不平衡不充分的问题，区域协同发展成为地方机关事务管理 创新的重要考量，区域层面的机关事务管理如何有效运用公共资源 服务公务机关也成为重要议题。 

　　趋势和要求 

　　区域协同发展成为地方机关事务管理现代化的重要趋势。国家 治理体系的“全国一盘棋”制度优势强调不同区域、部门、层级间的 统筹、共享、协调与联动，为机关事务管理的现代化发展指明了区域协同的方向。2018年国管局发布《关于推进新时代机关事务工作的指导意见》，对推动机关事务治理的高质量发展提供了指导；《机关 事务工作“十四五”规划》明确指出机关事务工作要加强系统建设， 注重上下联动、左右贯通、区域联合、内外统筹，推进不同层级、不同区域协同发展，并提供高质量服务保障。基于此，机关事务工作的区域性协同成为新发展格局中机制创新的重要方向。 

　　区域协调发展格局为地方机关事务管理提供战略保障。随着全球化、信息化以及智能化发展，地理空间与生产要素实现互联互通，区域层面合作不断加强，党的十九大将区域协调发展提升为国家战略。2018年发布的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》要求，坚决破除地区之间利益藩篱和政策壁垒，增强区域发展的协同性、联动性、整体性，这为地方机关事务管理工作应对“治理碎片化”困境以及促进区域一体化建设提供了政策支持。将地方政府封闭环境下的机关事务工作放置于区域开放大环境之中，在宏观层面进行统一规划、集中管理以及互相监督，在微观层面推进信任构建与利益协调，对于克服地方机关事务工作中治理理念落后、治理方式粗放、治理监督缺失等问题有重要意义，也为机关事务的机构建设、相互学习以及优化决策提供了协同保障。 

　　节约型机关建设需要地方机关事务走向区域协同。党的十八大 以来，《党政机关厉行节约反对浪费条例》《公共机构节能条例》《节约型机关创建行动方案》等相继出台，而《机关事务工作“十四五”规划》明确指出要推进资产集中管理、资源统筹调配，充分运用市场化专业化力量，为建设节约型机关树立了法治保障、提出了行动要求。国管局提出，“十四五”期间要深入推进节约型机关创建，全面推广机关运行成本统计制度，逐步建立起“统一布置、分级负责、逐级统计”的工作机制。 这说明节约型机关建设除了治理理念层面的转变，也需要在实际工作中降低成本。机关事务工作的区域协同聚焦于办公用房、公务用车、公共机构节能、机关资产、机关后勤服务等方面的重点业务，进行经验交流、标准统一、部门协作以及成本控制，成为新时代节约型机关事务管理的重要方向。 

　　数字化政府建设助力地方机关事务工作融入区域协同。新一代 信息通信与数据技术的发展与应用，为地方政府治理创新带来新的 机遇。对于机关事务工作而言，数字化技术的嵌入对于推进资产管 理、服务优化等信息系统与智慧化治理体系建设提供了技术与治理 层面的动力和保障。《机关事务工作“十四五”规划》明确要全面推 进机关运行保障方式、业务流程和服务模式的数字化、智能化，对于数据共享、部门协同、组织平台、业务运用、决策监督等都提出了要 求。机关事务的数字化建设过程也在不断打通区域内部的协作障碍， 建设集中统一的机关事务管理与服务数字化平台也成为机关事务区域一体化的重要基础。 

　　地方机关事务工作的区域协同逐渐成为促进行政管理高质量发 展的重要创新方向，不仅与新时代对于机关事务管理工作节能化、数 字化的要求相互契合，也是提升机关事务管理水平与保障效能的有力 保障。 

　　实践与进展 

　　在区域协调发展的战略格局以及新时代关于地方机关事务高质量发展的系列要求下，长三角、 京津冀、川渝等区域在机关事务的政策协同、资源整合、数据共享、交流合作等方面不断探索，初步形 成了地方机关事务工作的区域协同局面。 

　　“政策协同”主要围绕规划制定、标准互认、节能共建等方面展 开区域协作。长三角地区江苏、浙江、安徽、上海三省一市的机关事 务管理局强调推进一体谋划、整体联动，围绕“共享、共建、共用” 的治理理念推进机关事务协作。 2019年6月，在首届“长三角”公 共机构节能管理创新与发展论坛上，三省一市共同签署区域合作备 忘录，在公共机构节能管理组织架构、市场一体化平台、标准合作研 究、节能技术产品交流等方面达成合作备忘，初步形成进一步推进长 三角地区公共机构节能工作协同发展的工作机制。四川省和重庆市在 《川渝毗邻地区合作共建区域发展功能平台推进方案》中强调，要推 动公共服务信息互联、标准互认、资源共享。此外两省市在2021年5 月进一步调研对接，共同围绕机关事务工作“十四五”规划编制展开工作。 

　　“资源整合”主要围绕资源整合平台搭建与区域内资源流动展开 协作。全国层面，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》 强调通过建立公物仓提高资源配置效率、推动物资集中共享，为资源的循环使用与区域性资源整合利用提供了平台基础，成为区域层面 机关事务工作创新的新趋势。长三角中的安徽省创建全省一体化的公 务用车管理信息平台，将各地招标入围的社会化租赁公司车辆纳入平 台统一管理，并通过平台提供跨区域的公务租赁车辆调度，创新了跨 区域公共资源的集约化利用机制，为区域性机关事务工作资源整合提 供了示范。 

　　“数据共享”主要围绕技术嵌入、数据平台、服务优化等方面为 机关事务管理数字化与智能化区域协作提供保障。国管局开发建设“数正云”，以建立全国机关事务云平台为核心打造“1+8+N”模式，并在全国开展试点，如2021年 3月无锡市机关事务管理局率先启动江苏省内的“数正云”平台专项试点，进而为实现统合全国机关事务数据资源提供有力驱动。长三角科技资源共享服务平台、公共服务长三角一体化平台等都为地方机关事务管理的信息公开、服务共享、管理协同提供了平台保障，尤其是杭州市启动《机关事务管理服务数字化转型规划方案（2020—2022年）》，树立了机关事务管理数字化建设的典型。 

　　“交流合作”主要通过考察学习、座谈交流、论坛会议、专题培 训、合作协议等方式推进区域内部的协调互动。2017年12月天津市机关事务管理局组织召开京津冀沪渝机关事务工作座谈会，发出《京 津冀沪渝机关事务工作倡议》，建立机关事务工作信息交流机制，形 成互通情况、通力合作的工作格局。长三角各机关事务管理机构通过举办区域公共机构节能管理创新与发展论坛、区域机关事务工作一体化高质量协同发展座谈会、区域机关事务青年论坛、长三角机关餐饮展示交流等活动，促进区域机关事务工作的协作。2020年9月，重庆市、四川省共同签署《重庆市机关事务管理局、四川省机关事务管理局服务成渝地区双城经济圈建设合作协议》，明确了共同推动成渝地区机关事务工作协同发展的目标与内容。 

　　不足与难点 

　　“十三五”时期，我国机关事务工作全面推进标准化、信息化，从制度体系到业务领域都实现了较大的改革突破，形成了一定基础。但机关事务工作走向区域协同的改革创新尚处于探索初期，存在诸多不足与推进难点。 

　　在宏观层面，全国机关事务工作全局性合作态势尚未形成。区域 内部在尝试联动协作，但不同区域发展水平差异较大，具体机关事务 工作的领域与标准各有不同，还难以实现协调性、整体性和联动性， 在全国层面尚未形成机关事务工作协作的整体场域。 

　　在中观层面，一是区域标准化体系尚未完善，机构建设相对分 散。机关事务管理包含机关自身行政管理的各方面工作，在人、财、 物等方面需要对于主体、边界、范围、责任等有明确界定。尤其是将 机关事务工作放置于区域层面协同推进时，如果缺乏一个标准化体 系，会导致公务用车、办公用房、回收性物资等难以有效整合，出现 多头管理现象。此外，从中央到地方各层级都设置了机关事务管理部门，这些部门的性质不同又难以互相贯通，成为推进区域协同的一大障碍。二是机关事务管理的业务与其他领域的整体性协调缺乏有效联动。机关事务工作的区域协同是放置于整个区域协调发展战略格局下进行的，且其工作涉及到行政部门的多领域事务，但机关事务工作与其他区域协同领域还未实现互促效应。一方面，促进机关事务工作适应相关区域协同机制分步骤推进的计划还未建立，目前的计划多针对特定资源的协作；另一方面，不同领域之间缺乏相互促进的转化机制，进而降低了机关事务工作与其他层面工作的契合程度。 

　　在微观层面，推进机关事务工作区域协同发展的制度性驱动力不 足。一方面，机关事务工作的区域协同涉及到新理念、新技术、新平 台，对机关事务管理部门而言，融入区域协同的进程短期内会增加额外成本，且难以看到治理效益； 另一方面，机关事务工作区域协同机制尚未健全，对于区域层面的环境、后勤、财务、档案等相关业务 领域缺乏协同准则，使得机关事务管理部门参与区域协同的内生意愿 不足。 

　　措施与路径 

　　深度嵌入区域协调战略，完善组织体系。机关事务工作区域协同 不仅是实现自身工作现代化与提升国家治理效能的重要举措，更需要 与全国层面的区域协调发展战略相对接，尤其要明确新时代背景下以 及“十四五”征程中机关事务工作区域协同的新目标、新内涵、新定 位，促进多领域、整体性联动。在加强党的全面领导基础上，需要构 建区域层面适应于机关事务协同的组织构架，并融入区域协调发展战 略整体进程，细化机关事务改革创新体系。 

　　建立区域统一标准，缓解协同风险。机关事务工作区域协同不仅体现为平台建设、主体联动的需求，更强调在区域层面完善制度、法治与标准建设。一是需要制定区域机关事务协同的标准，促进区域内部相同层级政府部门之间的标准互认，以及不同层级主体之间的有序联动。二是加快机关事务工作区域协同的政策制定与制度创新，尤其强调与数据驱动、资料共享的创新方式结合，完善常态化、制度化的实施过程。三是需要完善区域机关事务工作协同的法律法规，促进机关事务管理部门的法治研究，加强监督立法工作。 

　　优化区域协同机制，降低协同成本。机关事务工作区域协同已经 逐渐形成多样化的协作机制，但如何降低制度性交易成本是一大难 题。一方面，需要创新合作机制，比如更多引入“合作备忘录”“联 席会”“领导小组”等长期性机制，强化政策共研、标准共建、信息共享、干部共训等合作方式，纳入多样化的专业研究机构与市场主体， 推动机关事务协作的正式方式与非正式方式结合。另一方面，需要推进区域内部行政资源确权，并逐级整合资源数据，树立成本思维和绩效理念，在需求导向的基础上促进跨部门、跨区域的资源共享与业务协作。 

　　推行有序协同路径，提升协同效益。首先，需要从长远来看机关 事务区域协同的增值效应与联动效应，这是促进机关事务管理部门 积极参与区域协同的基础；其次，需要精准识别不同区域机关事务工 作的协同需求与难点，结合不同区域发展水平与实践背景、不同事务 的领域属性与协作基础，采取差别化路径有序推进机关事务工作协同 进度；最后，需要从中央层面到区域层面推进区域机关运行保障一体化发展，强化对资产管理、标准实施以及信息建设的基础保障，推动构建稳定的地方机关事务工作区域协同格局。