机关运行保障“数智化”功能解析

　　 文/王光良 蒋旭峰

　　当下，国家治理正在进入“数智”驱动的科技治理时代，经济社会发展和民生改善比过去任何时候都更需要科学技术解决方案，政府有效运行尤其需要科技提供“数智”保障作为支撑，大数据、互联网、云计算、人工智能等新技术新手段颠覆了政府传统治理理念和管理模式，特别是电子政务、数字政府建设在机关事务管理领域发挥的关键作用日益彰显，机关运行保障的“数智化”发展势头迅猛。 

　　机关运行保障活动的功能主体 

　　在国家科技创新的过程中，任何形式的改革都要在党的领导下进行，以政府职能转型为方向特征的政府治理理念和治理工具革新一直以来都是党领导政府的改革重点。机关事务管理体制改革与运行保障功能转型过程中，党仍然是核心的功能性领导主体，其角色和功能正如古语所概括：引而不发，跃如也！这种引导性功能在党和国家机构改革方案和相关制度安排中得以具体体现。机关事务的集中统一纳入国家机关事务管理部门的发展趋势不仅契合了运行保障制度变迁的客观需求，也为事务管理新制度供给创造了环境和条件。如何在新形势下以集中统一的改革趋势完善机关运行的保障能力，不仅成为机关事务管理部门的改革重点，更是机关运行保障“数智化”的方向指引。 

　　政府作为国家治理的业务承载主体，被赋予统筹管理国家事务的职责和功能，在国家治理背景下构建“数智化”的国家创新治理系统离不开政府的参与，特别是制定国家机关运行保障发展研究和工具应用的相关政策，需要政府的介入。 

　　近年来，科技在国家治理过程中发挥着更加基础性的推动作用，但要通过“数智”科技增强国家核心竞争力，还需要从国家层面看待科技支撑政府运行的问题。可以说，只有政府自身加快“数智化”治理的规划和应用能力，才能从根本上推进国家机关从科技管理转型科技治理保障，更好地发挥政府在国家治理体系中的综合统筹发展职能作用与顶层牵引效能，为国家治理能力发挥做好各项服务保障工作。 

　　机关运行保障在国家治理中的发展应用需要国家层面的统筹规划，需要党和国家的引导、推动和监督管理，更需要机关事务管理系统作为制度安排的实施主体将具体方案落在实处。有专家、学者提出，“数智化”手段可以有效监督公职人员的行为，以提高政府整体治理效率；可以让机关内外服务更加便捷，从而大大降低公共服务的行政成本。但是，科技在机关运行保障活动中的应用仍然是不成体系的，科技在机关运行保障领域中的应用更多是解决散发问题，缺乏立足政府乃至国家运行保障的系统性思考，机关运行保障“数智化”功能研究呈现核心功能缺失和基础功能泛化的自我矛盾。 

　　机关运行保障“数智化”的核心功能及属性 

　　运行保障是机关事务管理的具体功能，或者说是目的。在现有的制度环境和组织机构建设环境下，机关运行保障“数智化”所追求的功能既不能过多，也不能虚无化，应该从科技影响政府职能转变的程度、范围和方式，机关事务服务政府运行的保障出发确立功能范畴和发展框架。 

　　第一，事务统筹功能提升政府对外服务水平，展现机关运行保障的效能属性。机关事务管理为政府的正常运转提供基本的服务保障，与国家经济、社会和科技环境密切相关，面对大量繁杂而且日趋专业化的机关事务，传统管理方式无法跟上时代的需求。机关运行保障“数智化”成为影响机关事务管理现代化的重要指标，也是推动政府职能转型的重要因素。电子政务、数字政府建设让“数智”治理理念和手段逐步渗透到国家治理框架中，“数智”驱动的机关运行保障科技改变了政府公共服务的传统决策思维和方法，建立在数据反馈基础上的公共服务人本需求表达机制，让政府能够更快捷、更及时地获取公众的多元化需求以及政策过程所反馈的信息，为政府决策与调整提供了更有说服力的决策保障，进而提升公共服务的整体效能；在保障科技的助力下，依托政务内网的政策传递系统将国家政策要旨与公众需求及时传递到各级政府，政府公共服务的行动能力和政策响应敏捷度大大提升，时效对公共服务质量的干扰被极大减弱，“数智化”促进了政府扁平化、智能化的服务进程；运行保障“数智化”的公共服务效能还表现在资源统筹配属方面，办公用房、公务用车对政府基本公务活动效能的保障，公务人员、公共财政、公用物资在公共服务项目中的调配管理也离不开运行保障科技对公共服务需求强度和满意度的测算。 

　　第二，精确核算功能降低政府实际运行成本，表现机关事务管理的节约属性。机关事务管理作为特殊的内部市场，其在服务保障领域的供求关系、成本与收益关系、运营规则和竞争关系方面具有特殊的内部属性。从根本上说，机关事务管理具有服务保障政府公共部门的特殊内部性，由此决定了机关运行成本的隐匿性，政府的实际运行成本测算比一般组织的难度更大，且很难直接获得政府的实际运行成本底数。但是，机关运行保障“数智化”的发展让政府运行成本的数字化核算变得可能，让政府实际运行成本呈现逐渐降低的走势，可以断言这在一定程度上让政府运行成本更加趋近于实际或者合理成本区间；机关运行保障“数智化”在政府职能活动的应用，带动了政府管理理念、管理职能、管理方式的转型，由科技应用引发的工作流程再造具有更高的科学化水平，无纸化办公技术让廉价政府和节约型政府理念在政府内部逐步得到贯彻。“数智化”在推进机关事务科技应用和系统集成，以及科技与政府资产管理（尤其是软件资产）、政府购买服务集约化等方面具有很大的发展前景。随着人工智能等技术的发展，在减少冗员、降低人员成本方面也将会展现巨大的节约性潜力，有助于从成本视角推进服务保障质量管理的应用，有助于形成新的标杆服务，打造具有成本优势、符合政府需求的新型政府服务业态，促进整体科技市场的质量管理体系建设。 

　　第三，抵御风险功能强化政府数据安全协同，维护机关稳定发展的安全属性。机关运行保障“数智化”必然涉及信息网络安全、数据安全等非传统安全因素，数据安全使用问题是政府不得不考虑的机关运行保障新生课题。在极大地提高效率、提供便利的同时，安全性上的风险已显露无疑，用户数据泄露、勒索软件事件、黑客攻击、网络入侵等层出不穷，这些事件对于已广泛运用信息化手段、掌握海量公共数据的政府无疑是重大警示，特别是保障机关运行的科技和数据安全。机关运行保障“数智化”推进了保障科技的创新，是政府有效规避国家治理虚拟空间数据安全重要手段；在数据化技术背景与思维方式影响下，政府可以获得更多基于管理和服务对象的信息，大量的数据即便是配合简单的算法也能得出相对科学精准的预测结果，同样，获得数据的企业甚至个人也可以做出更加精准的洞察和预测，而且数据的协同使用在政府以外似乎发展得更加迅速，大数据展现的相关关系有可能会威胁机关的安全与稳定发展，机关运行保障科技主导下的数据协同是化解数据协同潜在威胁的有效手段。但是通过“数智化”改革的方式将这些数据纳入政府管辖的范畴，分类分级将数据授权市场主体使用，不仅可以维持机关的安全稳定发展，而且可以兼顾市场对数据的流动性需求。 

　　此外，“数智化”直接服务和影响政府运转和政府职能转型，网络、信息和数据不仅可以在政府效能提升、政府成本节约方面有巨大潜力，长远看大量基础数据的存储与处理将会直接关联国家整体安全形势，甚至政权稳定发展环境；虽然当前机关运行保障“数智化”是通过直接服务政府的方式间接为国家公共服务提供保障，其实机关事务管理或者说机关运行保障已经大大超出了传统事务管理范畴，机关运行保障本质上的公共特性在国家层面已经无法再框定在纯粹服务项目，政府以及机关事务管理组织不得不思考运行保障公共性的边界问题；由于机关运行保障科技基于公共财政，以及科技手段的高投入、高替代速度，在国家层面整合资源、降低成本是非常必要的，保障运行的技术研发如果能在国家层面实现统筹管理，将会大大降低应用性软件的低效重复投入问题，而且在可控范围内降低公共财政的使用是政府必须实现的价值目标。 

　　机关运行保障“数智化”的发展建议 

　　构建统一有序的管理体制。目前，全社会对“数智化”的投入呈现指数级增长的态势，政府在公安科技、金融监管科技等领域也投入了大量资金和资源，机关运行保障“数智化”的科技创新投入不仅仅是基础投入，还涉及技术升级与平台运行的维护费用，如不能形成统一有序的机关运行保障科技管理体制，有可能会造成保障科技低水平重复建设问题，进而产生保障资源的低效与浪费，因此，必须形成统分合理有序的良性局面。统的方面，应当明确一个部门作为机关运行保障科技的主管部门，加强统筹规划、数据综合治理、软件资产复用，加大集中开发和集中采购的力度；分的方面，鼓励市场主体针对机关运行保障实际需要开展保障科技研发，形成政府运行保障科技的合力。 

　　制定保障科学发展战略。应着眼于推进统一平台建设，深化数字化转型，探索5G、互联网+政府治理的各类应用技术，建设办公、通信、公务服务、政府采购等平台，依托现代服务业实现资源的有效配置，降低政府运行成本，抓住数字人民币战略的历史机遇，在支付环节上做好谋划，并在上述平台运行和支付环节中汇总机关运行保障基础数据，为科学决策提供依据。应当在云计算、区块链、人工智能、智能机器人等领域加大研究投入，结合政府运行保障特征，集中统一开发相关产品和应用。 

　　强化数据专用性与人才培养。应在国家层面成立专门的机关运行保障研究机构，有重点地推进机关运行保障科技的基础性研究，注重机关运行保障“数智化”形成的科技重大项目的应用性转化。在机关事务管理方面规划政府信息和数据类型，划分网络与数据安全等级，不同等级的基础数据与国家安全等级挂钩，按照数据类型划分国家安全、机关安全、企业安全、个体安全的数据安全等级，分别赋予主管机关适当管理权限，探索基础数据管用分离制度；在各级政府及部门中，加大信息化人才的配置，尤其是信息化+公共管理、信息化+知识产权保护等人才的配置，强化人才保障，推动各级政府及部门加快科技转型。