国家“十四五”规划提出“把新发展理念贯穿发展全过程和各领域，构建新发展格局，切实转变发展方式，推动质量变革、效率变革、动力变革，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。”对于机关事务管理工作而言，就是聚焦于国家的“十四五”规划发展要点，做好国家治理体系和治理能力现代化目标实现、政府职能转变和人民满意服务型政府建设的服务者和保障者。具体而言，就是要以高质量发展为目标，推动全周期的机关事务管理工作改革，确保机关事务管理工作成为支撑国家现代治理体系和治理能力构建的实践者，成为行政运行高效能运转的保障者。
一、新导向：机关事务的全周期管理导入
全生命周期管理的核心概念就在于使用“生命周期”的思路，首先是用全过程视角而不是局部视角来看产品、资产和管理项目的过程，对事务的发展秉承着系统理念，进而能够整体性、持续地实现有效管理，避免传统的碎片化、有缝隙、责任有推诿的管理模式。其次是用动态变化的视角看待管理问题，事务的变化是永恒的，变化的过程不仅仅带来需求的变化，也要求相应管理的变迁，以管理的韧性和变化来适应产品、服务的生命运动，是一种动态化、适应未来变化的管理模式。再次，用生命的视角来对待管理，强调更加人性化、更加精准化、更加生态化的方式，避免传统管理的僵硬化和孤立化。
全周期管理是相对传统管理问题的新思维，其核心就在于应用“生命视角”思维来看问题，强调过程化、动态化、改进化的治理，以未来化的前瞻性治理破解传统管理导致回应性治理的不足，解决政府部门经常扮演“救火队”角色的尴尬，不仅治“已病”而且治“未病”，不光治已乱而且治未乱。特别是新冠疫情暴发以后，以往所采用的区域化管理、问题化导向和静态化思维在应对新冠肺炎疫情这一流动性、变化性和扩散性问题中更显现出局限和不足。对此，能够解释和应对现代性流动、变化和扩散性问题的全生命周期管理被逐步应用到公共管理的专项管理规划之中，如卫生健康系统提出了全生命周期健康管理，教育系统提出了基于全生命周期的终身教学体系、国有资产管理系统也开设了固定资产的全生命周期管理。
将全周期管理应用到机关事务管理之中，是机关事务管理适应当前治理主体扩大、治理资源丰富、治理对象个性、治理问题变化和治理技术快速创新的必然选择，也是支撑当前机关事务管理高政治引领、高效能保障、高效力管理和高精准服务的基础保障，同时更是解决传统机关事务管理问题的重要手段，对机关事务具有巨大的价值和意义。
（一）全周期管理有利于解决机关事务管理碎片化问题
管理碎片化一直是困扰机关事务管理的桎梏，碎片化问题源于科层制管理分工，发展于逐步形成的部门利益诉求，造成的结果便是因为资源整合不足带来的资源浪费与短缺的结构性失衡、管理标准不一造成的管理服务不均衡、权力资源分散造成的政策执行力度和动力不够。对此，国家机关事务管理局和各地机关事务管理局近年来都在大力推动集中统一管理，期望通过组织同构、标准统一、资源整合以及发展共享来实行整体性治理，以解决管理碎片化问题。全周期管理强调以流程管理来推动机关事务管理变革，不同于传统依据职能分工的科层制管理模式，其强调根据管理行为发展来聚合集成资源、解决管理问题和推动组织发展，是从管理事务发展的角度来实践集中统一管理的创新。因此，推动机关事务的全周期管理，以经费、资产、能源、资源、服务的流程来推动机关事务管理的财权、事权、管理、保障和服务的集成，有利于实现和推进机关事务管理集中统一，进而以组织同构实现机关事务的整体性治理，破解以往存在的管理碎片化问题。
（二）全周期管理有利于解决机关事务管理中的韧性问题
韧性治理是适应当前风险社会的治理新概念，对于当前的机关事务工作，也面临着风险社会中应急管理体系的构建，特别是近年来频发的自然灾害（地震、洪涝等）、社会风险（公共卫生事件等）需要机关事务管理工作非常态化的应急支撑，也需要机关事务管理部门应对风险，创新工作方式和方法并承担新的职能。当前机关事务管理部门也在推动应急管理体系建设，建立全周期管理，对机关事务管理工作进行风险管理，建立风险识别、风险预警和风险应对机制，有利于构建现代化的机关事务应急管理体系。同时，建立全周期管理，构建基于机关事务管理工作的闭环管理体系有利于在过程中不断反馈而进行管理改革，能够实现机关事务管理工作持续性改进，进而构建起具有自适性和成长性的机关事务管理韧性体系。
（三）全周期管理有利于解决机关事务管理中的持续性问题
管理工作的关键在于持续性，“善始者实繁而克终者盖寡”，也经常是政策与管理持续性不足的常态。实践中机关事务管理工作也面临着管理工作的持续性问题，特别是资产、资源、资金、能源等在管理中往往存在边际效益递减的过程，这使得管理的关注度和侧重点往往会发生变化，进而影响到管理的水平和效果。推动全周期管理，将资产、资源、资金、能源等机关事务管理对象按照生命周期来进行分类化、分阶段、动态式管理，在每一个阶段拥有不同的管理重心、管理方式、管理手段和监督评价方式，能够实现管理的持续性保障。
（四）全周期管理有利于解决机关事务管理中的人性化问题
注重管理人性化自行为主义兴起以后就成为现代管理的基本遵循，其核心在于关注事务完成的同时更多关注人的需求满足和成长发展。机关事务管理工作源起于以人为对象的服务工作，而伴随着机关事务管理工作内容的扩展，以人为本和以人为中心被部分“压力”和“任务”所取代，导致机关事务管理评价不高，效果不好等问题频发。全周期管理强调要用“生命思维”来对待管理，这与以人民为中心的管理理念相契合，也与机关事务管理工作的本质特征相适应。在机关事务管理中应用全周期管理，要注重人的生命特征变化，对机关事务服务对象要提供根据生命特征变化的保障和服务，确保适应性；要用生命变化来对待机关管理人员，按照个人特点进行授权赋能，在工作中实现人的成长和发展，并建立起以人为中心的权利保障机制、需求满足机制和成长发展机制。
二、新理念：机关事务全周期管理的概念与内涵
将全周期管理的理论与理念应用到机关事务管理之中，既是当前破解机关事务管理面临的新需求应然之举，也是回应机关事务管理问题的应有之义。机关事务全周期管理是指将全周期管理的理念、理论和方法应用到机关事务管理全过程之中，并以此对机关运行中的资产、资源、资金、能源、服务进行决策、统筹、配置、管理、监督和评价，以实现机关事务管理科学化、精准化、规范化与可持续的高质量发展。
（一）全周期管理关注管理对象的“生命性”
生命特征是自然科学所关注的重要内容，研究生命特征的核心在于挖掘生命发展的规律及其过程中的影响因素。全周期管理源于全生命周期的管理，关注管理对象本身所具有的生命性，即公共事务、社会问题也存在着类似于生命的环境生态圈、个体差异性、持续变化以及多关联特征，从系统化、动态化的角度去关注问题。对于机关事务管理工作而言，机关运行保障所需要的资金、能源、资产和服务也都具有生命特征，都需要在管理中分析其本身所处的生态环境，明确管理具体事务的个体差异，按照发展规律实施动态管理以及做好管理工作的配套配置。
（二）全周期管理关注管理环节的“闭环性”
管理的“闭环性”是指管理过程要根据管理对象特征在管理流程上形成决策、执行、监督、评价和改进的闭环，形成基于质量控制和持续改进的管理程序，并在管理的基础上进行渐进式的改革与创新。对于机关事务管理而言，闭环管理一方面表现为机关事务管理需要遵守决策、执行、监督、评价和改进的程序，即在机关的资源、能源、经费和资产等配置中要树立全过程管理理念，对于配置的资源要实现过程中监测和评价，并对管理决策实行溯源分析和改进研究，实现在管理实践中的创新。另一方面则表现为机关事务管理要有绩效理念，实施持续性绩效改进，并以此作为下一步管理的起点和决策参考。绩效改进强调通过复盘、研究和分析探索绩效差距，并选择绩效改进的工具实行绩效提升，并作为闭环管理的联结点。
（三）全周期管理关注管理过程的“全面性”
全周期管理强调管理的全面性，即在实施管理过程中不仅要关注管理过程本身，还要对管理的生态环境、管理涉及到的利益主体、管理的配套举措进行关注，确保管理在实践中的应用性。对于机关事务管理而言，要关注机关事务管理的政治行政生态环境，特别是政治层面的新要求、新规定和新使命以及行政层面的新任务、新需求和新技术，确保机关事务管理工作的政治性与科学性；要关注机关事务管理涉及的多元利益主体，保障党政系统内部的部门需要、服务对象的利益诉求、社会公众的公众期望和机关事务管理部门本身发展需求能够在博弈中凝聚并达成共识，缓解机关事务治理主体“内卷化”；要关注机关事务管理的配套设计。机关事务管理工作并不是孤立存在于党政管理体系之中，机关事务管理工作特别是关于资产、资源、资金、能源管理需要财政、国资系统的专业协作，也需要组织人事、纪检监察部门的管理协作，还需要科技研发部门的技术支撑，需要建立相应的协同机制，特别是政策的融合性治理体系，确保政策和管理的全面落实。
（四）全周期管理关注管理内容的“未来性”
回应需求、应对问题是管理工作的第一要务，由于事务都是发展变化的，根据以往的管理设计往往跟不上事务的动态变化，因此管理也因为“时滞”问题而效用大减。全周期管理强调了“未来”理念，既要对事物进行“已治”还要“未治”，要用未来的思维、未来的趋势和需求以及未来的问题来设计和实施管理。对机关事务管理工作而言，增强未来性要求建立管理的前瞻性研究机制，通过科学研究、问题研判、管理复盘、需求调查来对未来问题进行实时把控；要充分运用大数据、人工智能等新算法、机器学习，通过管理行为的分析、预测做好面对未来的管理改革和创新；要树立风险理念，将预测风险、准备应对风险和预防风险作为未来管理的基本内容，做好机关事务管理的风险识别、预警和应对体系建设。
三、新思路：机关事务全周期管理的建设路径
将全周期管理应用到机关事务管理之中是当前推动机关事务现代化治理的创新路径之一，但全周期管理的应用也需要自身的生态环境和支撑条件才能发挥其推进机关事务管理现代化的功能。机关事务管理在开展全周期管理过程中与企业管理不同，也与产品生命周期不同，但是企业产品生命周期的理念、原理、方法和元素可以被借鉴到机关事务管理之中。
（一）完善机关事务全周期管理的生态环境
开展全周期机关事务管理，核心在于实现机关事务管理内外的互动以及内部的整合，因此内外部的行政生态环境对机关事务管理工作的开展有着深刻的影响。构建机关事务全周期管理，需要机关事务管理工作相对于以往进行改革与创新，也需要相应的行政生态环境给予支撑。
一是要有良好的政治生态环境。对于机关事务管理而言，良好的政治生态环境包括：政治理想信仰，通过共产主义信仰的强化，习近平新时代中国特色社会主义思想的深入学习，强化机关事务管理工作人员的理想信念，形成优良的工作作风；政治生活的规范化，通过规范化、组织化、常态化的政治生活制度设计确保机关事务管理工作能够凝聚共识；政治决策制度，通过民主集中制度的坚持，确保机关事务管理决策既体现民主参与，又能科学决策，确保决策的有效性；政治行为规范，要具有开展批评与自我批评的设计，具有严格的政治激励与政治规矩，确保机关事务管理工作的有效和有序。
二是有力的经济生态环境。要具有必要的财政预算支撑，具体包括机关运行保障预算，确保机关事务管理、服务、保障工作能够有序开展；职能履行保障预算，包括资源、资产、能源等投入以及服务开展所需的资金预算；工作改革创新保障预算，特别是开展全周期管理设计的组织改革、流程优化、技术更新、管理创新等预算投入。
三是有为的社会氛围。以积极向上的有所为文化氛围为目标，通过意识形态教育、组织文化构建、团队训练和能力培训方式建构积极向上、艰苦奋斗、不骄不躁、终身学习的文化氛围，警惕社会上享乐主义、拜金主义、“躺平”文化的侵蚀。
（二）构建全周期管理的结构体系
全周期机关事务管理的关键就是通过集中统一管理对机关事务的全领域、全流程和全环节进行管理，形成持续改进和集约节约管理体系。因此，其核心在于形成一套能够确保全周期管理的治理体系。
首先，要建立集中式、分布式和多主体有效衔接的机关事务集中管理体制。要建立能够统筹管理机关事务的组织、资源和权责的集中式机关事务管理部门，统一承担机关事务管理发展规划、制度建设、标准设立、督导监测和集中考评职责；要建立组织统一、职责统一、标准统一的分布式机关事务管理机构，结合具体政府职能部门提供基础性、个性化和专业化的管理、服务、保障工作；要建立多主体的机关事务管理服务保障体系，充分利用市场资源和社会资源，将专业化的市场主体和社会组织通过合作搭建、服务购买、专项委托等方式纳入到政府机关事务治理体系之中，真正实现机关事务的共治。
其次，要建立研究式、学习型的机关事务管理系统。加强与高等院校、科研院所务实合作，进一步深化机关事务基础理论与应用实践研究，形成系统化的机关事务学习体系；坚持以理论研究推进机关事务管理改革和创新工作，推进高端智库建设，为机关事务管理事业发展广泛汇聚智慧力量，让科学化、专业化成为机关事务工作的形象和名片。
再次，要加强专业化人才队伍建设。通过外引内培大力推进机关事务管理人才队伍的专业化、年轻化建设，提升人才管理活力；不断优化机关事务管理人才能力结构，开设系统化的机关事务管理人才综合素能培训，提升综合管理能力；推进专业化业务能力提升培训，推动研究氛围营造，提升研究能力；不断优化机关事务管理结构，加强行政管理、专业技术和复合型人才队伍建设，拓宽选人视野和渠道，打造政治过硬、业务精湛、素质优良、结构合理的机关事务人才队伍。
（三）完善机关事务全周期管理的运行机制
机关事务的全周期管理是以全周期、全过程、全链条、全责任为特征的，其运行机制相对于传统管理更强调动态化、程序化、精准化的特征。
首先，完善机关事务全周期管理的要素支撑机制。机关事务全周期管理需要与之相应的要素支撑机制，包括了机关事务管理所需的资产、资源、能源和资产等基本要素。一是机关事务全周期管理需要支撑要素的前瞻性决策，要形成基于机关事务管理的资源预算机制，能够通过对机关事务管理工作本身的计算而建立支撑要素的预测机制，确保资源的有效保障；二是机关事务全周期管理需要支撑要素的周期性配置，既要形成资源周期性配置的机制设计，又要按照保障、管理、服务的周期性特征来实现资源配置，实现资源的高效利用；三是机关事务全周期管理需要对支撑要素进行适应性管理，按照管理服务保障对象的便捷度、获得感和有效性作为机关事务管理的起点和宗旨，不断对支撑要素进行适应性调整，提高支撑性要素的匹配性。
其次，完善机关事务全周期管理的流程机制。流程管理是全周期管理的关键要素，对于机关事务管理而言，需要根据机关事务管理的核心要素构建包括保障、服务、管理的全周期管理机制。
一是构建基于保障的全周期管理机制。资产、资源、资金和能源的保障是机关事务管理工作的基本职能，房地产、办公用品以及公车等是机关事务保障工作的核心。构建基于保障的全周期管理机制，核心就是要构建基于房地产、办公用品和公车的全周期管理机制。如图1所示，形成从保障需求调查、标准制定、预算设置、采购、分配（调剂到公物仓）、使用、评价、处置（报废变卖和调剂到公物仓）然后再进行需求满足情况评估并进入下一个管理周期。具体而言，全周期管理缘起于机关事务保障工作的需求，机关事务管理部门开展需求调查后确定实施保障资产、资源、能源的配置标准，然后开始根据标准制定预算（需要同财务部门共同开展工作），进行采购，再根据需求将履行保障职责的资产配置到各个职能部门，部分资产可直接纳入到公物仓进行统筹管理，资产、资源由各单位进行使用，机关事务管理部门进行监督和评价，最后进行处置。处置的保障性资产按照具体情况一部分纳入到公物仓继续使用，一部分进行变卖、报废和捐赠等处理。进入公物仓的资产、资源统一纳入到新的全周期管理过程之中。
图1：保障全周期流程图
二是构建基于服务的全周期管理体系。如图2所示，机关事务管理部门在履行服务职责时，要以需求为导向，开展服务决策，并根据供给条件和需求情况制定相应标准，然后实现服务生产（可由自身开展，也可以委托市场化主体开展），再由机关事务管理部门开展服务供给，供给过程中要注重可及性，同时供给的服务亦可采用共享机制进行适度开放，并由服务对象对服务的使用以及需求满足情况进行评价，如果满足需求就对服务全过程实施绩效评价并应用于下一个服务需求的周期之中，如果不能满足需求则直接进入决策机制进行服务改善。
图2：服务全周期流程图
三是基于管理职能的机关事务全周期管理机制。如图3所示，机关事务管理职能履行源于三个管理的源流，分别为党委政府的管理要求、现实机关事务管理的问题和管理需求以及面向未来的发展诉求，在此基础上需要对机关事务管理工作进行决策，并由机关事务管理部门执行，机关事务管理部门进行管理监督并实时修正，同时在管理执行中进行阶段性绩效评价，将出现的新需求、新问题纳入到下一个管理之中，将形成的经验萃取上升为制度规范。
图3：管理全周期流程图
四是建立机关事务全周期管理的反馈机制。实时反馈是机关事务全周期管理的基本要求，反馈机制主要通过将数据、信息传递到决策、监控和执行主体，以获得下一步执行方向、方式、方法的控制机制。建立机关事务全周期管理的反馈机制，一是要建立数据化的信息管理系统，按照时间、空间、逻辑形成机关事务管理系统，将机关事务管理工作数字化，形成机关事务管理运行的信息流，并确保信息流在机关事务管理系统中的开放性；二是要形成基于控制性的信息传导机制，按照有规范、有标准、有目标的机关事务管理准则，建立机关事务管理运行约束体系，形成相应的预警机制，实现运行异常的及时反馈；三是要构建反馈的应用机制，针对反馈的信息，要建立信息研判机制、决策机制和控制机制，实现从反馈到控制改进的无缝隙对接，确保机关事务管理工作有序运转。
文/四川大学机关事务研究中心 田昭 徐杰
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