山东省机关事务管理局深入落实国管局的政策要求，在机关事务集中统一管理方面积极探索，取得了一系列成效。在改革过程中，机关事务集中统一管理如何锁定政策行动的问题导向？这些问题又有哪些具体的表征？如何有效把握这些问题深层次的原因？山东省机关事关管理局通过对这些问题的回应，以改革从根本上打通集中统一管理实效落地的“最后一公里”难题。
整体性治理理论提供了认知公共管理事务整合的宏观视角，它不仅注重社会组织的合作与协商，而且着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，强调在科层制组织基础上的以整合与协调为核心的组织创新。从后一层面来看，机关事务集中统一面临着如何化解机关事务机构内部运作的碎片化，如何选择政府运行保障的工具组合，如何适应机关事务运行保障技术赋能的需要等共性问题，这与整体性治理理论的核心内涵不谋而合，也提供了一个问题与原因解构的理论视角。基于整体性治理理论的视角解构造成集中统一管理所面临的问题，寻求解决之策，能够更好地提升山东省机关事务集中统一管理的整体成效。
一、时代进程与机关事务集中统一管理的发展趋势
立足于我国改革已进入攻坚期和深水区这一阶段性特征，机关事务管理是“刀口向内”的根基性领域。从2018年开启试点工作到2021年成为“十四五”时期的重要发力点，机关事务集中统一管理在实践中不断深入，体现出新时代我国机关事务管理创新的前沿认知和深度思考。新时代下的机关事务呈现出新的侧重点，不再侧重于提供“一应俱全”的业务服务，更加注重强化政府自身建设、优化政府职能以及提高整体保障水平和管理效能。
推动机关事务集中统一管理不仅是机关事务内部的自我革新与向新而生，更是全局性政府机构改革和推进国家治理体系和治理能力的重要一环。将行政经费、机关用房、公务用车、公务接待、会议保障等资源调配权分散管理交由集中专门机构调控，向内而言，可以避免各部门重复建设，打破“小而全”“大而全”格局，使各类资源得到最佳配置；对外而言，统一的标准、服务和保障可以降低机关运行成本，持续深入推进节约型机关建设和党政机关过紧日子的政策要求，又能实现以集约效应助力管理规范，以效能释放助推治理能力提升，为国家治理体系与治理能力现代化提供内部支撑。
二、整体性治理与机关事务集中统一管理
（一）整体性治理审视下机关事务管理的挑战
面对公共管理内容的复杂化和信息技术的迅速发展，整体性治理理论提供了认知公共管理的整合性视角。
对内而言，整体性治理强调针对跨部门棘手问题的整合解决以形成治理合力，降低行政成本，它既包括行政系统内部上下层级之间在政策过程中的统一和同步，也包括同级政府不同职能部门基于业务流程所形成的协同整合。对外而言，整体性治理包含了无缝隙政府、网络化治理的部分要素，强调在政府内部整合的基础上，实现政府与企业、社会组织以及公众之间合作所形成的整合。
在手段层面，整体性治理主张利用信息技术建立跨界的治理结构，以技术治理赋能打破空间场域隔离的整合瓶颈，实现治理过程中整合进程的动态同步以及跨时空资源的整合，为解决公共管理领域的部门化、碎片化、空心化问题提供助力。
1.如何化解机关事务机构内部运作的碎片化。在较长一段时间内，我国机关事务主要扮演“后勤服务”的职能角色，机关事务组织功能遵循着隔离拆分本位主义和管理驱动的行动逻辑，致使机关事务工作呈现出治理资源整体效率低下的碎片化困境。
党的十八大以来，党和国家机构改革持续推进，机关事务工作正逐渐实现由后勤服务向运行保障的角色变迁，与之相适应的机关事务部门内部创新改革不断深入，在节约型机关建设、党政机关过紧日子以及推动国家治理现代化方面发挥了十分重要的作用，但总体上还面临管理职能分散、部门利益分化、法制建设滞后等碎片化问题，制约其保障管理服务职能的有效发挥。
碎片化正是整体性治理试图解决的核心问题，主张通过横向和纵向协同来实现预期目标，对治理层级、治理功能、多元主体进行整合以统筹资源，为提供更完备、全面、无边界的机关事务整体性治理成为可能。
2.如何选择政府运行保障的工具组合。市场经济的不断完善，机关事务运行保障在市场经济条件下的商品属性也得以体现并凸显。机关事务工作承担着公共行政部门的服务供给，在供给过程中，引入市场竞争机制，把市场、社会能够办好的交由市场、社会承担，转变服务保障方式，逐步实现从内部封闭、分散保障到市场导向、集中统管转变，是遵循市场经济规律办事的必然体现。
从外部环境看，互联网的普及及数字化建设都加速了政府改革的进程，机关事务运行保障逐渐从幕后走向前台，面临着更多的社会关注与监督，机关事务的外部环境发生转变；对内而言，党和国家围绕简政放权、“放管服”改革作出系列重大部署，为规范机关事务工作提出新要求。机关事务运行保障的体制机制和服务模式必须随之改变，以适应新的内外部形势。
坚持运行保障社会化、市场化的方向，既是提升内部资源配置效率、降低行政运行成本的客观要求，又能有效拓展第三产业发展的市场空间，为服务业发展注入新的活力。
3.如何适应机关事务运行保障技术赋能的需要。由外向内的环境压力促使机关事务运行保障朝着技术创新发展，数字化、智慧化深入至政府治理的各个环节，推动政府治理组织与权力结构的内向性变革。
各级机关事务管理部门作为政府的服务和保障性机构，同样需要顺应“互联网+政务服务”的潮流，充分运用互联网、大数据等信息化工具，建立机关事务服务保障和管理的网络系统平台，提升信息化水平，优化服务审批流程和提高服务供给效率。
自内而外的效率效能需求驱动实现机关事务运行保障技术赋能的深度融合。机关事务承担着庞大行政体系的运行保障职能，广泛的事务领域和繁琐的日常工作成为制约机关事务部门供给水平的“拦路虎”。
新时期政府运行的多样化、多维度、差异化、个性化的新需求，倒逼政府进行自身角色的重新定位和职能的优化与调整，更向政府运行保障效率提出了更高要求。具有感知迅速、数据留痕、海量存储、移动便捷的信息技术无疑是破解当下困境的有效方式。良序善治的追求需要借助信息技术变革打破物理隔离，创新保障模式，提升保障能力，为党政机关高效运转提供有力支撑。整体性治理对于数字化手段与信息技术的提倡与机关事务运行保障技术赋能的需要相吻合。
（二）协同引领的机关事务集中统一管理的整合思路
结合当前我国机关事务集中统一管理的发展现状，借鉴整体性治理理念与要义，本文构建“功能整合—部门协同—要素支撑”的机关事务集中统一管理分析框架（图1）。具体来说，功能整合和部门协同是实现机关事务集中统一管理的核心，系统集成、制度设计、技术赋能则是推动功能整合和部门协同的三大支撑要素。
功能整合。通过对功能的整合，有利于克服功能断裂、功能异化等碎片化现象，保障整体性治理结果的有效性。
部门协同。跨部门协同受到权责关系、角色冲突、多元博弈等因素的共同影响，需要外部力量的介入催化相互信任的内生。
多元合作。打破机关事务由党政机关自行垄断供给的格局，允许市场和社会力量参与其中，推动机关运行保障更均衡、优质和高效。
制度设计。一套基于共同权责利价值观和打破结构与资源配置的制度体系，可以减少因制度模糊带来的利益纠葛，促成协同性的联合行动。
技术赋能。技术工具的“非人类”属性，可以跨越部门协同的障碍，也为协作内部的管理与监督提供了支持与保障。
图1 机关事务集中统一管理框架
纵观山东省探索和实践机关事务集中统一管理的历程，改革成效值得肯定，但也不可避免存在诸多问题与困境，突出表现在机构与职能、制度体系、管理手段和人才队伍等四个方面。
机构统一是机关事务集中统一管理的基本前提。纵向上，各机关事务部门在机构名称、性质、规格、隶属关系及主要职能方面仍很不统一。横向上，机关事务领域条块分割现象严重并呈现出各自为政的状态。机关事务系统内纵横交织的组织体系与条块分立的治理格局致使执行政策标准、制度办法等的力度和成效差异很大。
职能统一是机关事务集中统一管理的重要基础。从职能广度上看，与上海、浙江、四川等省市相异，山东省机关事务管理部门承担的大多是常规性职能，集中办公区日常管理、政府采购、住房公积金、幼教管理等相关职责较少涉及，物业服务、餐饮服务的管理也较为有限，统管事项不够系统全面。从职能深度上看，政策落实方面还存在不平衡不充分的情况，“三定”规定和省委省政府文件中明确赋予各级机关事务管理部门的常规性法定职能，无法得到充分落实。
制度供给是机关事务集中统一管理的有效支撑。一是机关事务缺乏完备的制度设计。机关事务工作繁琐、涉及面广，现行的法规制度远远不能满足实际需要，省级层面机关事务法规长期处于分散状态，不同法规体系之间的相互冲突，导致实际运行过程中产生诸多制度漏洞和真空地带，缺位、越位、错位现象较多。市区县层面倾向于机械的制度复制或制度缺位，缺少创新性和因地制宜的政策规定，在保障体制、保障标准与保障计划以及后续监管与评估等方面均有待完善。二是机关事务管理缺乏落地有力的政策执行。变通性执行、选择性执行和象征性执行等现象时有出现，法规制度的实施效果不够明显，部分区县主要是应付检查，政策没有完全落地见效。
（三）工具匮乏：管理手段缺乏创新性
工具创新是机关事务集中统一管理的关键抓手。以标准化、信息化、社会化为手段推进机关事务管理，符合集中统一管理的改革要求。在标准化方面，机关事务标准的统一性落后于改革要求和发展需求：标准工作机制不够完善，涵盖机关运行经费管理、资产和服务管理以及公共机构节能等各个领域的标准化体系尚未完全建立；标准化工作起步较晚，基础薄弱，地方标准和分项标准还没有达到标准明确、层级分明、类别清晰，内容全面、结构完整的程度；地方标准化各自为政，在标准体系、实施监督评估和运行体系之间，缺乏有机联系和支撑。
信息化建设迫于考核压力追求平台搭建的快速“上马”，忽视自身匹配性和横向协同性，导致平台系统的严重闲置与重复。数据整合以“点”为主，只有个别地区在特定业务领域形成了“线”，缺少“面”的铺开和“体”的构建，在打破内部信息孤岛的同时又形成了新的数据壁垒。就服务供给社会化改革而言，机关内部自给自足的服务模式依然存在，“小而全、大而全”的粗放型保障格局与集约型“大服务”保障格局相互交织，机关事务管理部门与第三方机构的合作浮于表面，公开招标、政府购买、合同能源管理等服务方式的覆盖程度有限，资源集聚优势难以发挥。
集中统一管理离不开高素质专业化人才队伍的支撑。在推进集中统一管理的过程中，管理职能增加、工作强度加大与人员不足的现实矛盾日益突出，加之机关事务管理部门的人才引进机制和激励约束机制不健全，难以吸引并留住优秀人才，导致人才储备出现缺口。现有干部职工队伍业务素质和专业能力也表现出明显的不匹配，业务人员年龄老化，年轻干部配备比例低，低学历人数所占比重偏大，难以运用现代化理念开展机关事务工作等。
依据山东省机关事务管理在集中统一方面的实践感知，有必要结合整体性治理理论，对问题产生的深层次原因进行探讨。
整体性治理强调功能整合，主张通过重组机构、整合职能、完善流程来实现机关事务的集中统一管理，而管理职能碎片化，影响了机关事务管理体制完整性。长期以来，随着党政机关内部的再分工及更专业化发展，部门隔阂逐渐形成，四套班子的机关事务大多由内设的机关事务管理机构来负责，导致机关事务呈现出依赖各个职能部门的碎片化表征。长期积聚形成的组织设置不一致和职能不连贯性，导致机构统一和职能统一难以实现，极易引发权责分散、政出多门、协调困难等问题，进而造成公共资源的浪费。
部门协同是切断部门利益链条、满足党政机关服务需求、保障党政机关高效运转的重要抓手。在理性意识的驱使下，各部门习惯于固守自身利益，部门本位主义驱使下的公共资源部门化和部门利益私人化价值取向，是机关事务集中统一管理的强大阻力。实践过程中，有的部门存在“等靠要”思想，缺乏竞争意识和服务意识，过分依赖于财政支持，加之各部门往往着重考虑自身利益，满足于自给自足的机关事务治理模式，从而对机关事务集中统一管理改革响应不积极。
数字化时代信息技术的应用为促进整合功能发挥提供了重要保障。在互联网、大数据等信息技术的推动下，治理过程的动态同步以及治理资源的跨时空整合得以实现，技术嵌入也成为公共部门治理的常用工具。面对政府自我革新和机关事务系统的试点探索，有的领导干部过分强调信息技术的功利性，期望利用技术手段在短时间内提升部门整体水平。数据合而不整，平台搭而不用，技术嵌入浮于表面，成本高昂的技术系统被闲置，技术效能无法得到充分释放，反而加剧了部门资源的紧张与稀缺。不同层级部门之间平台系统的重复建设仍然存在，独立分割的技术平台无法实现数据共享、网络互联、业务协同。
五、机关事务集中统一管理的对策与建议
在国家治理现代化的时代进程下，推动实现机关事务集中统一管理需要基于整体性治理的理论遵循，从而解决机关事务工作中存在的职能与事权碎片化问题。未来需在职能整合、部门协调以及手段创新等维度进一步深化改革，为机关事务管理的制度建设和治理效能的实现作出新的贡献。
首先，创新党建引领作用下的机关事务集中统一管理体制，由机关事务部门对同级党政各部门的物品或服务需求进行统筹安排，明确机关事务部门和党政机关部门各自在协同中的权利义务，消除部门保护主义的壁垒，保障党政机关高效运转。
其次，在顶层制度上予以突破，以稳步推进的原则构建机关事务法规制度体系，加强上下级机关事务管理部门之间针对政策法规的衔接与对话，以法治建设破解党政机关的利益割据难题。
再次，在内部体制上予以突破，横向部门之间通过职能整合明确各部门职能定位，在业务处理上实现流畅的跨部门合作和互通。纵向层级上按照“一级政府、一级机关事务”的原则，建立职能和机构统一的机关事务部门，以职能整合畅通横纵管理体制。
最后，在外部工具上予以突破，既要深化山东省智慧机关事务平台的业务范围和覆盖区域，推动新一代信息技术与机关事务相互嵌入与深度融合；又要充分调动社会的力量，让机关事务管理部门成为政府运行保障市场化、社会化的中介，在提升自身效率的同时激发市场的活力，以信息化社会化提升统管效能。
（文/山东省机关事务管理局 山东大学机关事务研究中心）
（如需转载，请注明出处为“全国机关事务管理研究会网站”。）
