机关事务治理工作是党和国家治理体系的重要组成部分。党的十九届四中全会提出，要构建职责明确、依法行政的政府治理体系，而机关事务正是党政机关内部治理的重要一环。
行业是进行同种性质活动的单位和个体构成的组织体系，其建设应有一套独立的标准、职能、法规和系统。机关事务行业建设是涉及机关事务行业内外各方主体、包含行业发展各方面的持续性过程。我国正从传统管理转向现代治理，机关事务行业在其中起着重要的保障作用。在国家治理体系和治理能力现代化背景下，要大力推进机关事务行业治理体系和治理能力现代化，推动机关事务行业建设进程。
我国机关事务行业建设现状
党的十八大以来，我国机关事务行业建设在行业认识、行业理论、行业规范、具体途径等方面有了突破性发展，我国机关事务体制是“再行政化”的，而在机关事务行业建设上也体现出行政化的特点。
在行业认识上，机关事务部门提高政治站位和政治觉悟，以
服务党委、政府工作为中心，充分认识到机关事务工作面临的问题和挑战，明确任务和发展方向，增强共识，形成了初步的行业认同。
我国机关事务深化行业理论建设，建立了理论建设交流合作机制。国家机关事务管理局依托全国机关事务管理研究会、北京大学国家机关事务研究中心等机构和平台，为提升机关事务工作治理能力和水平奠定理论研究基础。同时，国管局和教育部展开合作，从2022年起在北京大学、清华大学、中国人民大学等11家首批建设单位开展学科建设工作。
在行业规范上，2012年《机关事务管理条例》出台后，我国有关机关事务的政策规划文件更为密集地发布。尤其是“十四五”规划出台后，国家机关事务管理局编制印发了《机关事务工作“十四五”规划》《“十四五”公共机构节约能源资源工作规划》《机关事务标准化工作“十四五”规划》《机关事务信息化工作“十四五”规划》等多个专项规划和子规划，基本形成了机关事务管理政策体系。
在具体途径上，机关事务部门推进行业职能建设，强化财务资产、服务保障、成本控制、政策制定等职能。完善机关事务资源集中统一管理职能，遵循“精简、统一、效能”原则，推动各类资源科学合理配置和集约高效利用。在行业标准建设上，分类分层分级加快推进机关事务行业标准体系建设，逐步实现了按标
准“抓管理、搞保障、评绩效”，工作人员专业素养和履职尽责
水平逐步提升。
各级机关事务部门落实中央过紧日子要求，在严格控制机关运行成本的前提下，提高了资金资产使用效益，在机关事务领域推进公共机构绿色低碳转型，完成党中央、国务院和各地区各部门重大会议活动保障任务，在国家治理体系和治理能力现代化进程中贡献保障力量，助力“十四五”良好开局。
问题及出路
当前机关事务行业建设虽已取得一定成效，但仍存一些问题，要想行稳致远，亟待探索出路。
机关事务系统内部的行业认同薄弱，外部群众对此知之甚少。一些机关事务部门工作人员对机关事务的认识停留在封闭的“家事”，未转变为开放的事务，未能产生强烈的身份认同。民众对机关事务行业了解较少，亦认为机关事务行业乃政府机关之“家事”，较少关注。
行业职能建设滞后，事权划分不清，核心职能不突出。机关事务管理部门是国家后勤保障的重要机构，需要建设完备的管理职能。在实际工作中，部门权力划分不清，众多部门并不欲转移其权力予机关事务部门，机关事务部门亦无强制权力促使其他部门执行。机关事务行业核心职能是资产管理，但在现有的工作体系中，只有小部分省市的机关事务管理部门具有管理行政事业单位资产全部权限，而大部分省市的机关事务管理部门，只具备部分资产管理权限，职能交叉现象严重，机关事务行业建设步履维艰。
行业规范位阶较低，缺乏有效制约手段，人员思维僵化。2012年公布的《机关事务管理条例》属于行政法规，法律位阶未能上升至一般法律，缺乏权威性和强制力。在立法领域空白较多，一些人员利用政策法规漏洞牟利，而机关事务部门却无相应依据进行问责，缺乏有效的制约工具。由于历史背景等原因，机关事务工作人员素质参差不齐，进入新时代，工作人员的思维方式需要转变。
此外，行业理论和学科建设仍处于萌芽期，因机关事务领域较其他政府部门较为狭深，很少有学者将之作为其专业研究范围，在学科建设上，机关事务学科处于播种阶段。
关于机关事务行业建设的理论探讨
推进适应国家治理体系和治理能力现代化的机关事务行业建设，需要有自上到下缜密完善的上层建构和顶层设计，建构完善的机关事务治理体系，即制度建构，统筹全局发展。这是机关事务行业建设的必要条件。
完善的制度建构组成了机关事务行业的神经系统，是机关事务保障的核心。国管局于2018年提出“一体两翼”的发展方向，即坚持以推进集中统一管理为方向，以标准化、信息化建设为支撑。在“一体两翼”基础上，建构机关事务行业的职能、规范、标准、技术、理论、文化“六位一体”三维体系，可进一步推动机关事务行业发展。行业职能接触实际，是机关事务行业的定位与坐标；行业规范则提供了法律保障；行业标准和技术作为机关事务行业的执行依据和支柱，是硬性制度基础和前提条件；在此基础之上的行业理论则起引领作用，与实践相结合，提升机关事务工作人员的职业素质；行业文化是内在灵魂，机关事务行业需要有基本理念和社会认同，也需要有特定的行业文化。
同时，在外部环境中，机关事务部门要加强与外部合作，外联企业和社会，进而推动不断内化的“六位一体”机关事务行业建设，构成机关事务行业建设的三维完整体系。
机关事务行业建设体系
新形势下机关事务行业体系格局建设
——夯实行业职能基础，找准机关事务行业坐标。行业职能作为机关事务的定位和坐标，在某种程度上起到了锚定作用。机关事务是政府内部行为，对于外界而言，对外提供公共产品和服务的外部行政行为一直较受关注，但常忽略以机关事务行业为代表的政府内部行为，而机关事务行业职能对维系政府生存和运转具有重要作用。
机关事务行业的职能建设，要坚持集中统一、分级管理原则。理顺部门间关系，运用法律工具严格界定机关事务部门与其他机关的关系，解决长期越位、缺位和错位的粘滞问题，统筹各方权益，构建公正廉洁透明的机关事务行业体系。明确行业职能。机关事务行业的角色定位和主要任务是对机关资源进行合理配置及应用，使之产出最佳效果。要充分发挥市场机制作用，树立需求性导向，厘清市场主体和机关事务部门间的边界，在过紧日子的大环境下降低服务成本，提高服务质量。
——完善行业规范，转变思维模式。行业规范是机关事务行业建设的台柱和保障。我国机关事务行业虽已形成较为全面的法治规范体系，但在法律位阶和法律体系之“实”、法律思维之“虚”两方面都有欠缺。
在具体行政规范上，机关事务行业要履行依法行政、精简高效、节约、公开透明等基本原则，职权法定，助推行业职能建设，完善保障机关事务行业运行的监督机制。
要将机关事务行业规范建构放置于国家治理体系和治理能力现代化的视野下。一方面，要提高有关机关事务行业法律的位阶，制定如机关事务管理法等一般性法律，完善机关事务法律体系，为机关事务行业提供坚实的法律支撑。要加快围绕推进机关运行保障、在职生活保障、离退生活保障关联领域管理立法，围绕政府建设工作轴心，统筹规划推进机关事务有关法律、党内法规、行政法规、部门规章建设，给予一些特殊地区权力，因地制宜，发展地方性规章和法规，解决适用性问题。另一方面，推动机关事务行业建设，要运用法治思维。积极培养机关事务行业人才，转变职员思维方式，从“家事”转换为事务，从封闭转换为开放，进一步强化机关事务制度体系的行业规范引领。
——加快行业标准建设，完善科学标准体系。在后勤保障中，标准有着关键的主导、调节、约束、控制功能。行业标准是机关事务行业现代化建设的基本要素，为机关事务行业确定工作对象和途径、提供依据以及确立治理规范。而机关事务中，标准意识较弱，行政命令往往比标准制度更有效；已有的标准科学性、合理性、系统性等问题亟待解决；选择性执行甚至不执行问题突出，机关事务行业公信力和权威性受到损害。
在人员建设上，要引导工作人员思维转变，使其思想呈现机关事务行业特点，这与行业文化和认同有着紧密联系，培养工作人员的专业能力，提高行业标准意识。在指导思想和行业标准目标上，要严格落实新出台的《机关事务标准化工作“十四五”规划》。在具体执行中，要建立健全资产管理、服务管理、经费管理等机关事务的行业标准，完善机关事务标准供给，坚持推进标准实施，优化标准化工作机制，强化行业标准基础建设，做好行业标准重点工程。
——发展行业技术，健全行业工具支撑。行业技术是提升工作质量和效率的关键因素。云计算、区块链、大数据、人工智能、物联网等高新现代技术的广泛应用，为机关事务行业装备了现代化力量，行业技术已经成为机关事务行业的重要支撑。现代技术工具在推进机关事务治理能力技术化和智慧化方面已取得广泛共识，但仍未开展大规模规划与应用。
要确立机关事务行业的行业技术，聘请专家学者对机关事务行业现代化工具进行鉴别、选择和评估，寻求适用的现代化工具。在建设路径上，要坚持规划统筹、试点探路、标准支撑、纵横协同，推动全国机关事务云平台和中央国家机关数字后勤建设，加强技术平台等机关事务行业基础设施建设。破除思想障碍和制度藩篱，连通“信息孤岛”，打破技术壁垒，进一步释放技术逻辑在机关事务行业中的创新和驱动效能，鼓励地方政府以更灵活的手段加快高新技术应用，在标准化的基础上起到示范作用，以点带面，形成有地域特色的技术网。
——扎根机关实际，深挖行业理论。机关事务行业需要行业理论指导其未来发展，理论来源于实践又指导着实践赓续。当前我国公共管理在很多方面存在着实践成果超脱于理论研究的现象，理论要为现实指出方向，机关事务行业面临着诸多重大理论关切，行业理论短板需要补牢。
要全面推进政府运行保障管理科学建设，建立机关事务部门之间的理论建设交流机制。目前我国一些省份的机关事务管理局已展开相关探索，并取得良好效果。如湖南省机关事务管理局同湖南大学签约战略合作协议，挂靠湖南大学公共管理学院，建立了湖南大学机关事务研究中心，该中心在贯彻落实“三高四新”战略、深化“一纵一横”机关事务发展战略格局方面已取得丰硕的研究成果。可以借鉴优秀经验，以点带面，推动机关事务行业理论的形成和成熟。同时要加快行业学科建设，同重点大学、研究所、智库等建立交流机制，培养机关事务行业懂理论、善实践的复合型人才，实现全行业理论与实践的良性互动。
——构建机关事务行业文化，增强行业凝聚力。行业文化指机关事务部门的文化氛围、机关事务内部人员的身份认同以及外部人员对事务部门的评价。文化是一个行业的灵魂所在，在事务建设中起到潜移默化的推进和激励作用。在机关事务行业中，要构建专有的特色行业文化，既需要工作人员产生相关身份认同，也需要外部人员的认可和评价。
在机关事务行业内部，要培育文化氛围，营造良好的工作环境。一方面，要树立行业共同体意识，坚持共需、共建、共治、共享的发展理念，以社会主义核心价值观形成并引领“协同共享”等主流观念，发扬合作互利、共享互惠的现代机关事务行业精神，构建机关事务行业文化。另一方面，在实际操作中要推进全方位的机关事务共享机制建设，建立健全守信激励和失信惩戒机制，在系统上设计机关事务高质量发展的政策支撑体系和共享信用体系。坚持系统思维，强化行业统筹力量，保持全行业方向、思路、重点、节奏的总体一致。
此外，应大力发展机关事务保障体系，组建专业化多样化的人才资源队伍，使行业人员行为职业化，提高行业人员身份认同；在机关事务行业外部，积极宣传行业工作，定期开展科普、讲座、展览等活动，使行业得到全社会的认可和关注。
机关事务行业社会化——发挥企业和社会的作用
机关事务虽是围绕政府内部运行，但随着发展不断深入，政府和社会、企业关系日益紧密。企业和社会有着更专业的思维和技术，政企、政社的联动有助于建设新时代机关事务行业的广域体系，企业和社会也会成为建立机关事务行业三维体系格局的重要力量，推动机关事务行业社会化。
虽然互联网、政务平台等社会参与渠道逐渐增多，社企力量逐渐壮大，但仍未改变强政府—弱社会的格局，我国机关事务行业发展呈现不平衡的跛脚状态。为改变机关事务行业“泥足巨人”的现状，不仅需要政府力量，还需要企业和社会百花齐放，对外以政企、政社的合作为着力点。
机关事务行业社会化在市场层面上，是通过向社会力量购买等方式供给后勤服务，并以市场化方式来管理和运作后勤服务，在社会层面，是指通过社会参与和社会监督，产生社会信任和社会认同，进而提高机关事务治理水平。
改革开放后，我国机关事务部门进行了多层次、宽领域的改革，取得显著成效，但总体来看，仍存在社会化程度较低、质量参差不齐、管理体制单一等问题。推动机关事务行业社会化，则要坚持以市场和契约为导向，通过优化服务、简政放权、放管结合和管办分离，进行有步骤有程序的购买服务，向企业、社会组织等具有专业能力和专业思维的机构进行服务外包，实现机关事务由“粗放型、经验型”向“精细型、标准型”的转变。
在社会化过程中，机关事务部门一方面要建立起高效可靠的监督机制，在保障公平的前提下提高服务效率和质量，另一方面要促进内部职员的行为职业化，提高其专业能力和素养。此外，在外包具体措施上，按照“引进来，走出去”的思路，对人员数量较多、技术含量较低的领域，实行服务外包策略；对部分专业技能较强、技术含量较高的设备设施维修保护，可以与专业厂家建立合作关系。同时，要注重打造自己的专业服务队伍，鼓励直属单位参照企业化管理模式，实施分层管理、分类考核的手段，学习专业知识，提升服务能力，以良好的品牌和口碑，走向市场，参与竞争。
在社会层面，民众关于机关事务行业还了解较少，遑论社会参与和社会监督。一方面要加强宣传工作，使民众对机关事务行业有较为清晰的认识，建设行业文化；另一方面要开通渠道，提高社会参与和社会监督力度，机关事务行业建设结合群众的力量，才能爆发持久的生命力。
机关事务行业建设框架
机关事务在实践和理论层面都有着较为广泛深入的研究，而机关事务行业建设是在实践和理论方面现有的关于机关事务行业标准、规范、职能、技术等基础上建立的。纵观机关事务行业的历史，不难看出其随着党和国家的需要而不断发生着改变，近年来机关事务行业在实践和理论层面都有了巨大突破，随着国家治理体系和治理能力现代化进程不断推进，机关事务行业作为当代政府的重要组成部分也会随之不断发展。
（文/湖南大学机关事务研究中心 赵岩 胡西畅，本文获“新时代机关事务行业建设”主题征文一等奖）
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