《机关运行保障管理法》已列入《全国人大常委会2022年度立法计划》预备审议项目，具有里程碑式的意义。目前，机关事务分散管理产生的问题较为突出，应成为立法中着重关注的焦点。但从实际情况看，集中统一管理立法将面临巨大的挑战，需要突破许多体制机制障碍。本文以集中统一管理的立法思路为主线，分别从集中统一管理的立法基础、障碍及解决路径、制度设计3个维度，试图在顶层设计中构建上下一体的集中统一管理格局，破解发展瓶颈，助力机关事务高质量发展。
机关事务集中统一管理的立法基础
——基于内部行政行为理论的考量。从发挥功能价值角度来说，行政法调整政府对社会公共资源分配的过程。这种分配显然是站在公法立场上来平衡社会资源矛盾的机制。政府在分配领域中居于主导地位，成为行政法律关系的主角。
行政法律关系与民商事法律关系的主要区别在于调整对象不同，民商事法律的调整对象为私人关系，而行政法律关系的调整对象为公权力与私权利的关系。在调整公权力与私权利关系的过程中，又有两个关键性维度，一个是公权力与私权利，即政府对公民做出的外部行政行为，另一个是各公权力之间，即政府机关之间发生的内部行政行为。
实际上，各机关代表政府行使公权力，将公共资源在行政相对人之间进行公平分配，但公权力的行使需要诸多保障要素，除了需要有人民及国家法律的赋权，还需要考虑如何公平地将公共资源中的一部分在各行政机关中进行分配，以确保机关正常高效运转。当前，法学界尤其关注外部行政行为，并已建立了较为完备的系统性行政法律规范。但对内部行政行为的基础理论研究却尚未成熟，所以编撰统一的行政法典的目标还尚待时日。
内部行政行为立法的缺失，会间接影响行政机关职权的行使。例如，行政机关在执法时，公务用车、办公用房、餐饮、会议以及办公经费的使用等方面的保障，都会或多或少地影响到行政机关公权力的行使。另外，政府内部资源的分配也直接影响政府在群众中的公信力，在楼堂馆所、“三公”经费的使用中表现尤为明显。因此，完善内部行政行为的机关运行保障立法很有必要。
立法者还需要考虑机关运行保障资源由谁来进行分配，怎样分配等一系列问题。当前机关事务管理分散，缺少法律层面上的统一规范。立法者应积极思考如何打破这种分散式的机关事务管理现状，设计一套集中统一管理模式。目前，山西省出台了地方性法规——《山西省机关运行保障条例》，将同级机关事务管理职权统一至机关事务部门集中行使。这项改革的成效逐渐显现，集中统一管理的优势已成为机关事务行业的集体共识。
——法之效率价值的体现。现代社会的法律“以有利于提高效率的方式分配资源，并以权利和义务的规定保障资源的优化配置和使用。”法律在制度设计时，要以追求最优效率作为基本立法原则。
机关运行保障管理法以实现机关运行最优化为核心目的，这必然应该体现在制度设计之中。当前，纵观全国机关事务管理工作实际，在中央层面，中直管理局与国家机关事务管理局分别管理党中央与国务院的机关事务工作。省级层面，大多数机关事务部门只负责管理本级政府的机关事务，而党委、人大、政协以及其他独立办公机构的机关事务均由自己管理。另外，如山西省，基本实现集中统一管理的大格局。实际上，分散管理已成为当前机关事务管理的客观现实，这种机制不统一的状况引发了职能不统一、标准不统一、管理不统一等问题，一定程度上制约着机关事务工作高质量发展。
从集中集约的视角，此种分散管理模式必然产生效率低下的情况。由于各部门的管理方式差异，资源分配使用标准有所差别，会导致苦乐不均的运行现状。实际上，专业的事情交给专业的人来做，才能实现效率最优化。各行政机关按照职能分工，行使服务与管理的社会公共职能，而分散管理模式会让行政机关拿出一部分精力来专注机关运行保障工作，既牵扯做好本职工作的精力，也不利于机关事务高效专业地开展。
集中统一管理的制度设计，真正契合了法律中效率价值的理念。机关事务部门集中统一管理同级机关事务，能够提供专业服务，统一分配标准，实现高效运作。制度设计时，一个部门、一套职能、一项程序，实现权力与义务的真正对等。这种制度设计理念可以有效保障机关正常运转，实现资源最大化利用。
因此，应该借助本次机关运行保障管理法的立法契机，将这种集中统一管理理念融入到制度设计中，推动机关事务进一步跨越式发展。
——法之公平价值的彰显。法律的价值在于追求公平与正义。当前，一些机关事务部门仅负责集中办公区的管理，党委、人大、政协以及独立办公机构则由自己管理，笔者称之为分散管理模式。这种模式是一种自我封闭的管理体系，因为缺少统一的法律规范，加之机关事务标准的制定仍处于初级阶段，缺乏强制效力，因此在机关整体运行时，会出现标准多样化、管理随意化现象，造成各部门资源分配不均衡、不公平，失去了应有秩序。要实现机关事务高质量发展，必然要打破这种发展模式，这是法治政府的必然要求，也是社会公平价值的体现。
集中统一管理的立法障碍及解决路径
——集中统一管理的立法障碍。《机关事务管理条例》第三条规定：“县级以上人民政府应当推进本级政府机关事务的统一管理，建立健全管理制度和标准，统筹配置资源。政府各部门应当对本部门的机关事务实行集中管理，执行机关事务管理制度和标准。”从执行情况来看，全国机关事务集中统一管理并未真正实现。《机关事务管理条例》属于行政法规，虽然规定其他国家机关和人民团体可以参照条例执行，但明显强制力不足。我国当前调整机关事务管理工作的制度规范大体上以《机关事务管理条例》为统领，《党政机关办公用房管理办法》《党政机关厉行节约反对浪费条例》《党政机关公务用车管理办法》《党政机关国内公务接待管理规定》等党内法规为抓手，地方标准为指引，还有一部分专业性的部门法，如预算法、政府采购法等为辅助的机关事务法律格局。但机关事务领域并没有一部专门的法律进行调整，不同法律规范之间还存在衔接上的障碍，机关事务法律体系尚未完全建立。因此需要制定一部规范机关运行保障的法律，解决机关事务管理中存在的一系列问题。实际上，在即将制定的《机关运行保障管理法》中，设计一套以机关事务集中统一管理为核心的制度规范，是一件难度很大的工作，除立法技术因素外，还有其他一些现实的客观障碍，如不破解，立法恐难推进。集中统一立法存在如下障碍：
模式选择两难。集中统一管理包括两种立法模式。一种是所有党政机关的机关事务均由一个部门管理，各部门不再单独设立内部机构进行管理，可称为绝对集中管理模式。另一种是同一级党政机关的机关事务均由机关事务部门进行统领，统一标准，统一分配资源，间接管理各党政机关的机关事务，可称为相对集中管理模式。这两种模式的选取是在立法时首先要思考清楚的。不难发现，第一种立法难度较大，第二种立法难度相对较小，但是第一种立法模式更为彻底，能够真正实现集中高效管理的立法目的，第二种只是权宜之计。
管理观念滞后。长期以来，机关事务多是按照“长官意志”的管理思维开展工作，一些人对机关事务有误解，认为就是“搞后勤的，没有什么大事，专业程度较低”，也不认为是一种管理性工作，不需要什么专业技能等等。加之天然地认为，现存的机关事务分散管理并未影响机关正常运行，不愿创新、不愿突破的观念一直存在。这些观念和思想一直成为制约机关事务高质量发展的障碍，自然也会成为集中统一管理立法中的阻碍。
部门利益阻碍。针对机关事务管理事项，部分自我管理的党政机关固守着部门利益，认为集中统一管理会导致自身权力被剥夺，服务标准会降低，富余人员无法安排，管理不畅等。在立法征求意见过程中一定会有很多分歧。
职能职责困境。集中统一管理意味着职能职责也要统一，但在上一轮机构改革中，一些省市机关事务部门变更为事业单位，失去了管理权限。比如，陕西省、内蒙古自治区，还有一些地市未设立甚至是取消了机关事务部门，这些问题都会成为立法中的障碍。职能不统一，集中统一管理就会成为空谈。
管理复杂难解。集中统一管理后，部分机关事务不再需要人员管理，原有工作人员需要重新安排，这必然涉及人员调整问题，也会存在一定的障碍。
——集中统一管理立法障碍的解决路径。因地制宜，适时选择立法模式。对于绝对与相对管理模式的选择问题，需要在立法之前开展广泛调研，分析困境来源，充分吸收借鉴《机关事务管理条例》中关于集中统一管理执行不利的经验。笔者建议，为了保证《机关运行保障法》的顺利通过，可以采取相对集中管理模式进行制度设计，等到时机成熟后再行修改。
主动沟通，积极做好部门工作。立法部门要积极主动与相关部门及高层领导进行沟通，以机关事务部门这些年取得的成绩与存在问题为依据，最大可能地做好协调工作，最大程度上争取高层领导的支持，积极推进立法进程。
理顺职能，立法先行倒逼改革。现有部分机关事务部门属于事业单位，已不再具有管理权限，笔者建议构建一套机关事务集中统一管理的立法框架，然后以此来统一机构、统一职能、统一名称，倒逼各级人民政府依法改革机关事务部门机构性质。
优化管理，采用信息技术手段。针对机关事务集中统一管理后的现实管理困境，建议可以采用扁平化的管理模式，以机关事务信息化、标准化为抓手，解决管理层级过多、职权分散的问题。一旦管理采用信息化手段，按照标准化开展，集中统一管理中存在现实难题就会迎刃而解。我们接下来需要在立法层面上对信息
化、标准化进行制度设计，以制度优化管理，实现集中统一管理最优路径。
强化队伍，精简机构履职尽责。无论是采用哪种集中统一管理模式，都会面临着人员精简的问题，这也是机关高效运转及制度设计的题中应有之义。集中统一管理法律实施后，原独立承担机关事务的工作人员可以回到行政岗位，对于加强各单位队伍建设大有裨益。集中统一后的机关事务部门需要强化自身队伍建设，适度引进专业管理人才，以便适应现实需要，通过业务培训及购买社会服务方式解决人手不足的困境，最终实现高效管理的立法目的。
机关事务集中统一管理的法律设计建议
——确立集中统一管理的类型。从集中统一管理程度的视角，绝对集中型模式，即将各部门内设的机关事务管理机构全部撤销，集中与非集中办公区均统一由同级机关事务部门管理，并派人进驻独立办公的部门开展机关事务管理工作。这种管理模式比较理想化，真正实现效率最大化、管理最优化。但这种管理模式目前较难实现，可能遇到来自相关部门的较大阻碍，立法时应谨慎考量。
相对集中型模式，即机关事务部门整体上管理同级党政机关的机关事务，统一制度标准、统筹分配资源。对于集中办公区（包括党委、政府、人大、政协四大班子）直接管理，独立办公单位仍由自己管理，在业务上受机关事务部门管理、指导与监督。这种方式已被很多省份所采用，比如山西、湖北、江西等省份。
当前，大多数省份的机关事务部门只负责同级政府机关事务，或负责集中办公区的管理，而党委、人大、政协以及独立办公的部门均由其自身管理，彼此业务相互独立。《机关运行保障法》可以尝试构建相对集中模式。
在立法中，需要明确由谁集中统一管理，怎样管理，标准是什么，原有部门承担怎样的责任，是否需要监督检查以及如何协调整个法条之间的相互关系等一系列制度设计问题。
《机关事务管理条例》第三条规定：“县级以上人民政府应当推进本级政府机关事务的统一管理，建立健全管理制度和标准，统筹配置资源。政府各部门应当对本部门的机关事务实行集中管理，执行机关事务管理制度和标准。”由此可见，在行政法规的层面已经有集中统一管理的制度设计，但在执行中并没有收到良好的效果，这其中的根本原因在于“推进”二字，虽然表述中已有“应当”，但缺乏强制效力，也没有具体期限，如何具体“推进”更没有详细说明，导致这种立法构想“推进”困难。
因此，建议在《机关运行保障管理法》总则中表述：“县级以上人民政府应当设置机关事务部门，集中统一管理本级机关运行保障工作，集中分配机关运行保障资源，制定统一保障标准。机关事务部门直接负责集中办公区机关运行保障工作，指导监督未集中办公区机关运行保障工作。”
《机关运行保障法》的总则部分是全法确立集中统一管理的原则性规定，必须旗帜鲜明地确定表达，它决定着之后的每一项制度设计都应体现集中统一思想，应与集中统一理念相协调。所以在总则部分确立立法主导思想，就显得尤为重要。
——明确职能职责范围。《机关事务管理条例》已实施近10年，机关事务部门普遍感觉工作中最大的阻滞就是职能职责未能在立法中进行明确，已规定的部分职能未能履行。在横向上主要涉及与其他行政机关职能业务上的交叉关系，在纵向上是上下级之间职能职责上的统一关系。因此，明确界定机关事务部门职责权限直接关系到本次立法的成败，也是检验本次立法有效实施的关键，是本次立法中的重头戏。
构建职责范围框架。明确界定机关事务职责范围是立法中必须考量的关键性话题。我们可以先从机关运行保障全过程进行审视，“保障”一词的原意是指保证某事物持续发展的方式与手段。按照客体对象的角度，实物资源包括办公用房、公务用车、办公家具、土地等。服务资源包括保洁、保安、餐饮、会议、差旅、出行等。管理资源还包括节能、垃圾分类、食品节约以及其他社会综合管理事项等。除此之外，还有制定保障标准、监督检查的职能。建议设专章进行制定。
理清横向职能交叉关系。在确定好宏观框架之后，下一个环节就是对具体细节的讨论。立法上首先要解决与其他相关行政机关业务职能上的交叉问题。比如，与财政、发改、住建、土地等部门职能上的交叉，最重要的是理清与财政部门的关系。一直以来，财政部门关于资产管理职责与机关事务部门存在模糊不清的状况。按照《机关事务管理条例》的规定，实物定额和服务标准由机关事务部门负责（第10条），而资产配置标准由县级以上人民政府（第18条）负责，此处未明确由哪一个政府部门负责。财政部《中央行政事业单位国有资产配置管理办法》第11条明确规定，资产配置标准由财政部制定。当前，很多省份的机关事务部门因为与财政部门存在职能交叉，并没有制定实物定额和服务标准，资产配置标准更是无法涉及，还有些省份的公务用车也不再由机关事务部门管辖，而是由财政部门负责。这种安排不利于机关事务自上而下统一开展。因此，可以利用这次立法的契机，与财政等部门协商，理顺机关事务部门的权限职责。建议县级以上机关事务部门会同有关部门负责制定本地区机关运行实物定额、公务用车以及办公资产配置标准。
明确纵向职能协调关系。纵向上来看，在立法中理顺各级机关事务部门之间的关系也是非常必要的。立法中确立集中管理格局，并不仅仅意味着机关事务部门具有指导本级机关事务的职责权限，同时要想形成集中统一管理，还需要界定上下级机关事务部门指导与被指导关系。上下级机关事务部门开展业务交流，有利于促进本地区本行业工作的发展，有利于弥补工作中的不足，更有利于工作质量的提升。
实行集中统一管理，首先统一理念要求上下级机关事务部门的职责权限都是相同的，这在立法中直接为主体赋权即可。另外，上级机关事务部门也要指导下级机关事务部门的工作。《机关事务管理条例》第4条规定：“县级以上地方人民政府机关事务主管部门指导下级政府有关机关事务工作，主管本级政府的机关事务工作。”这里已经明确上级对下级的指导权限。但在实际操作中还面临着很多的障碍。很多省份由于机构属性不尽相同，导致上下级机关事务部门之间没有相同的业务职能，比如，某地市一级层面，机关事务部门已经变为事业单位，按照“三定”方案的规定，不再具有管理职责与权限，不能行使诸如办公用房、公务用车、公共机构节能等管理职责。从这几年上下级指导的实践来看，由于缺少指导内容的具体规定，相关工作并未开展。
立法中应赋予上级机关事务部门指导权限，进一步明确如何指导以及指导方式与内容等等。建议县级以上机关事务部门应当在职能职责范围内，建立经验交流平台，组织业务培训，定期指导下级机关运行保障工作。
——解决机关事务管理标准衔接问题。破解集中统一管理困境的突破口在于标准化工作机制。当前，机关事务标准化工作已经初见成效，但由于缺少立法上的支持，导致标准缺乏强制性，重复制定，重过程轻实效等现实困境，这就需要在立法上加以规范。
按照适用层级，标准分为国家标准、行业标准、地方标准等。国家标准包括办公用房、公务用车等。行业标准包括公共机构节约能源等。地方标准包括实物定额、餐饮、会议、保洁物业等服务领域。从集中统一管理的角度来看，立法中应明晰这些标准之间的衔接关系，确保各标准间不存在冲突，层级有序，提高标准的适用程度。
建议《机关运行保障管理法》借鉴《食品安全法》第29条的规定：“对地方特色食品，没有食品安全国家标准的，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门可以制定并公布食品安全地方标准，报国务院卫生行政部门备案。食品安全国家标准制定后，该地方标准即行废止。”该法条明确了如下事实，首先食品安全已建立国家标准，并且各省市针对地方特色食品有制定地方标准的权限，报国家备案。如果有国家标准后，地方标准就失去了适用空间。该法成功地厘清了国家标准与地方性标准之间的关系。
因此，为了保障机关事务各层级标准间的顺畅衔接，建议将该部分法条设计为：“县级以上机关事务管理部门负责制定各项管理标准。国家机关事务管理部门负责制定国家标准，县级以上机关事务管理部门可以在国家标准、行业标准之外制定地方标准，报国家机关事务管理部门备案。制定的地方标准不得与国家标准、行业标准相冲突。”
——逐步推进信息化平台建设。实现机关事务集中统一管理的目标，除以标准化作为突破口外，还需要信息化的加持。由于机关事务在集中统一管理之后，可能会存在管理层级过多的问题。从管理学的视角，可以采取扁平化的管理模式，减少管理层级多的限制，实现直接管理。然而，直接管理却会增大管理成本，反过来又会制约管理效能的发挥。在机关事务管理领域推广信息化建设，利用平台数据信息，实现直接管理的目的，能减少管理成本，也顺应了数字政府建设的要求。在立法中需明确以下基本问题：第一，明确信息化的载体为各种功能的平台。第二，明确平台建设的主体。由于机关事务涉及多个部门的工作职责，因此，建设主体以机关事务部门为主，还应包括其他部门，比如财政、发改、住建等。第三，应强制要求建设平台，还是逐步推进？由于考虑到各地方的财政实际，平台建设不仅需要大量资金，也需要各种专业技术，不适宜在立法中搞一刀切。所以建议“逐步推进”比较合适。第四，需考虑是构建全国统一平台，还是各省市单独建立？在职能不统一的情况下，是否需要制定统一的平台功能标准等等，这些都需要依靠立法解决。鉴于各省市的情况千差万别，建立全国统一平台尚有难度，各省市（地）建立自己的专属平台较为合适，通过制定统一标准进行管理。
建议县级以上机关事务部门和有关部门按照职责分工，统筹推进本级办公用房、公务用车、政府采购、公务仓、资产处置、公共机构节能管理和后勤服务管理服务平台建设，制定标准化运行管理制度，逐步实现跨部门、跨区域、跨系统平台保障，发挥规模化集约优势，提升机关运行保障效能。
——利用监督考核确保集中统一管理的成效。建议采取相对集中管理模式，即机关事务部门统筹资源分配、统一管理标准，除集中办公区外，具体机关事务仍由各单位来执行。为了保证集中统一管理的有效性，需要在立法中着重考虑监督考核的问题。通过监督环节的合理设置，实现集中统一的管理闭环。
机关事务部门直接负责管理的集中办公区如何实现自我监督？这也同样需要立法来解决。显然，我们在制度设计时仅仅考虑单一监督主体是不够的，还需要多重监督。
一种是机关事务部门间接管理的部分，充分监督可以保证集中统一管理的效果；另一种是由机关事务部门直接管理的办公区，在无法自我监督的情况下，需要加入其他监督环节。因此，有必要设置多重常规监督。一是机关事务部门，二是本级人民政府，三是各主管部门，如财政、审计、发改、住建等部门，四是人民群众的监督。
此外，建议引入公益诉讼。机关运行管理是对公共资源的使用和分配方式，违反法律就意味着间接损害社会公共利益。由于本身的特殊性，几乎不涉及公民、法人和其他组织的直接利益，通过现有内部监督和外部监督手段，都不足以保证监督效果。因此，建议适时引入公益诉讼，通过检察机关或社会组织监督，实现机关事务管理的闭环，为实现集中统一管理提供坚实的保障。
建议对机关违反本法规定的行为，人民检察院或社会组织可以向人民法院提起诉讼。
——明晰与其他法律法规之间的关系。《机关运行保障管理法》以集中统一管理为基本制度框架，同时还要理顺与其他机关事务法律法规的衔接关系。
废止《机关事务管理条例》。《机关运行保障管理法》的调整对象为统筹分配机关运行基本要素资源，保障机关高效运转。该法已经包含了《机关事务管理条例》的基本功能，《机关事务管理条例》已经失去了适用空间，建议废止。
协调与其他部门法之间的关系。涉及机关事务的法律法规主要包括《预算法》《政府采购法》等，建议在充分调研基础上，适当突破上述部门法的规定。按照新法优于旧法、特别法优于一般法的基本法理，若有冲突，按照《机关运行保障管理法》执行，其他法律仍然适用。
理顺与其他党内法规的关系。现今有效调整机关事务的四部党内法规分别为《党政机关厉行节约反对浪费条例》《党政机关办公用房管理办法》《党政机关公务用车管理办法》《党政机关国内公务接待管理规定》，这些法规是机关事务法规体系的重要组成部分。《机关运行保障管理法》可以在充分借鉴这些党内法规的基础上，进一步融合、创新、完善。建议在立法中对办公用房、公务用车以及公务接待等内容进行宏观规定。因此，上述党内法规可以继续保留。如有冲突，以《机关运行保障管理法》为准。
做好各项机关事务标准的法律界定。标准与法律有着明显的界限，不能把法律制定得过细，不能和标准等同，但是对于标准制定的主体、内容、不同标准间的衔接以及监督检查等环节需要在法律层面上加以确定，让《机关运行保障管理法》成为统领各项标准的顶层设计。法律设定权利义务，标准设定操作规范，促使集中统一管理更易于实现，为机关事务高质量发展提供制度保障。
（文/黑龙江省机关事务管理局 苗启林，本文获“新时代机关事务行业建设”主题征文一等奖）
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