《中华人民共和国预算法》《机关事务管理条例》等法律法规对加强和改进机关运行成本管理提出了明确要求。国家机关事务管理局印发的《机关事务工作“十四五”规划》也指出，“十四五”期间要进一步控制机关运行成本。机关运行成本属于政府自身运行支出，实现政府过“紧日子”，首要一点就是政府对自身运行支出底数要清、情况要明，只有搞清楚自身支出状况，才能找到降低成本、提高运行质量和效能的有力举措，找到既要过紧日子、也要过好日子的合理路径。因此，开展机关运行成本统计工作具有基础性作用和长远性意义。
一、工作历程
当前,机关运行成本统计工作主要是按照《机关事务管理条例》和《机关运行成本统计调查制度》等法规制度要求开展的。2016年，国家机关事务管理局会同国家统计局建立了机关运行成本统计调查制度，面向各地区各部门开展机关运行成本统计调查。截至今年，北京市已按照要求开展了2015年至2020年的统计调查工作。6年间，统计调查工作逐年细化完善，2015至2018年按要求仅统计市级部门数据，从2019年起，细分区域，按照市、区两级开展统计工作，同时启用“机关运行成本统计信息系统”，实现数据直报功能，夯实了数据采集、汇总、分析以及应用的基础。
二、工作成效
（一）建立了三方联动工作机制
从2015年开始，北京市连续6年开展运行成本统计调查工作，基本摸清了全市行政机关运行成本的支出范围、列支渠道、资金总量和增减变化等情况，积累了一定经验。2015年至2016年，该项工作的牵头部门为市政府办公厅，2017年至2018年为市搬迁办。2019年，北京市机关事务管理局组建后，成为这项工作的牵头部门，并致力于探索建立市机关事务管理局、市统计局、市财政局共同参与、三方联动的工作机制，即市机关事务局负责组织实施数据填报、数据分析、数据汇总、报告撰写等工作；市统计局负责统计业务指导和宣传工作；市财政局负责填报数据与决算数据的比对工作。从2019年、2020年的工作开展情况看，三方联动的工作机制在实践中既充分发挥了三个部门的专业优势，又形成了工作合力，为全市高质量完成统计调查工作打下了基础。
（二）建立了市、区两级统计调查联动工作机制
从2019年起，统计调查范围扩展到16个行政区，考虑到16个区是首次开展统计调查工作，同时各区机关事务部门设置和人员配置不尽相同，市机关事务管理局协调各区政府办，确定了各区开展统计调查工作的联络员，建立了区级联络员工作机制。各区联络员在市机关事务管理局指导下，负责组织辖区内各单位开展统计调查工作，并负责本区数据的审核、汇总、报送。通过建立联络员工作机制，加强了16个区的工作统筹以及市、区两级的工作联动。2020年，考虑到16个行政区已全部设立机关事务管理机构，各区联络员全部由各区机关事务部门人员担任。市、区两级机关运行成本统计调查骨干队伍基本组建完成，这支队伍在核校数据、咨询答疑方面发挥了“排头兵”的作用，确保了统计数据质量和工作效率。为加强沟通联络，市机关事务局建立了微信工作群，在线沟通反馈信息。局财务人员实时在线分享填报方法及经验，对有关注意事项和问题进行讲解，提高了工作质量和效率。
（三）建立了上下贯通的机关节能工作机制
北京市机关事务管理局高度重视能源资源的节约与能源经费的管理，以机关运行成本统计调查数据为基础,以节约型机关创建为抓手，在市区两级党政机关中广泛开展能源资源节约和生态环境保护工作。2020年，联合首都文明办等5个委办局印发《北京市节约型机关创建行动方案》，明确在全市处级及以上党政机关中开展创建活动，并提出到2022年底，85%的市级和75%的区级党政机关达到创建要求，高于国家“70%左右”的创建要求。创建内容包括强化目标管理、完善制度体系、推行绿色办公、实行生活垃圾分类、开展宣传教育、创新提质等6大部分，涵盖节能、节水、反食品浪费、生活垃圾分类、塑料污染治理等内容。
三、北京市机关运行成本统计情况
统计数据的生命力来自于对数据的分析研究和对实践的指导应用。北京市机关事务管理局组织分析市、区两级的统计数据，深入研究市、区两级机关运行成本有关情况，帮助把握机关运行的特点、发展趋势和存在问题，为进一步提升北京市机关事务管理水平提供决策支撑。通过对比分析，市、区两级机关的运行成本在规模、结构和变动情况上存在以下不同：
——从支出占比看，区级部门机关运行经费占财政拨款支出的比例均高于市级部门，2019年区级比市级高3.14个百分点，2020年区级比市级高0.65个百分点。直观说明区级部门在财政资金支出方向上将更多资金投入保障机构正常运转方面。同时也从侧面印证第一批市级机关搬迁副中心行政办公区后，通过集中办公实现集约化管理，优化了资源配置和支出结构，降低了运行成本。
——从成本结构看，除难以认定为特定保障费用的其他活动保障费用外，按保障类别分类，市级部门2019年至2020年机关运行成本主要用于委托服务、办公用房和后勤服务保障方面。区级部门2019年至2020年机关运行成本主要用于办公用房、内部运行、委托服务保障方面。从统计结果看，市级部门和区级部门在机关运行经费支出机构方面具有共性。同时，2020年受“新冠肺炎”疫情影响，市、区两级部门都减少了公务交流活动，公务交流保障费用降幅明显。
——从支出的经济分类科目看，市级部门和区级部门在经济分类支出的占比排名上略有差异，主要是市级部门在办公设备购置、专用设备购置上的支出比重大于区级部门，这主要是由于第一批市级机关搬迁行政副中心后采购了办公设备和专用设备。
从近两年统计调查结果看，北京市机关运行成本总体平稳可控，2020年较2019年略有下降，体现了市、区两级部门严格落实“过紧日子”的要求，既保障机关正常有序运转，又把紧资金源头关。但是，仍然存在以下问题：
——从区域看，市本级和16个行政区近两年机关运行成本的增减变动趋势并不统一，个别行政区机关运行成本增减变动幅度较大。机关运行成本管理是一项系统工程,实质是对人、财、物等资源进行有效配置,以最少的投入、最优的组合实现最大效能,保障机关高效有序运行。如无机构调整、通货膨胀等特殊事项，理想的成本控制曲线应该是稳中有降。经梳理全市数据，结果表明市本级和16个行政区近两年机关运行成本的增减变动趋势并不统一。个别行政区的机关运行成本增减变动幅度超过了20%。经问询了解，个别行政区在填报范围和报表口径理解上把握不够准确，因统计理解偏差造成年度间数据对比差异较较大，数据准确性有待进一步提高。
——从均值看，16个行政区人均机关运行成本差异较大。人均机关运行成本差异较大，一方面与各行政区的管理模式和实际情况有关，受统计范围和统计口径影响，机关事务集中统一管理的行政区一般来说人均成本要高于非统一管理的行政区。因为集中办公后，后勤服务保障费用由机关事务部门统一管理，经费统计实际上涵盖了统计口径（政府口）以外的党委机关、人大机关和政协机关的后勤服务经费，但这些机关的人数并未纳入统计，造成人均费用虚高。人均机关运行成本差异较大，另一方面也说明各行政区在机关运行成本的管控水平上并不均衡，16个行政区之间应相互比较、相互借鉴，取长补短。
四、绩效考评探索
做好机关运行成本核算和统计、摸清机关运行成本底数是机关运行成本管理的第一步,要创建节约型机关，落实党中央、国务院过“紧日子”的要求，还需要加强数据应用，推进机关运行成本的绩效管理。当前，国家机关事务管理局正在积极探索全面实施机关运行经费预算绩效管理，建成全方位、全过程、全覆盖的机关运行经费预算绩效管理体系。北京作为首善之区，应在机关运行成本统计调查工作中坚持首善标准，在探索推行机关事务绩效管理方面走在全国前列。
为加强机关运行成本管理，推进节约型机关建设，可探索将机关运行成本统计调查结果纳入市政府年度绩效考评范畴。通过推进机关事务工作纳入政府目标绩效考核指标体系，以机关事务效能提升促进政府效能提升；通过建立完善科学合理的评价指标体系，制定简便易行的评价标准和评价方法，围绕职责履行、目标实现、运行机制等内容，开展考核评价和督促检查。
（一）考评依据
从政策规定看，《中共中央 国务院于全面实施预算绩效管理的意见》规定：“实施部门和单位预算绩效管理。将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理，赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权，围绕部门和单位职责、行业发展规划，以预算资金管理为主线，统筹考虑资产和业务活动，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，衡量部门和单位整体及核心业务实施效果，推动提高部门和单位整体绩效水平。”《意见》明确规定将“运行成本”纳入衡量部门和单位绩效管理水平的考核范畴，从制度设计上清晰界定了运行成本管理属于绩效管理活动，也为将机关运行成本统计调查结果纳入政府年度绩效考评提供了制度基础。
从工作目的看，《机关运行成本统计调查制度》明确了机关运行成本统计调查工作的主要目标，即“为全面掌握各级政府机关运行成本规模和结构，加强成本费用管理，推进运行绩效考评，有效控制和降低机关运行成本，推进节约型机关建设”。可见，绩效考评是机关运行成本统计调查工作中的重要一环，将工作结果纳入绩效考评可以加大对统计数据的分析和应用，将统计结果与日常经费管理相结合，全面掌握政府机关运行成本规模和结构，找出节约型机关建设中的薄弱环节和短板弱项，促使市、区两级各部门有针对性地采取措施，强化成本费用管理，有效控制和降低机关运行成本，从而加强统计工作对现实工作的指导作用。
从考评指标看，将统计调查结果纳入市政府年度绩效考评范畴，有利于完善政府绩效考评指标体系，提升考评工作的全面性和科学性。从北京市现有考核体系看，涉及成本控制的仅有市财政局对财政效益的考核，且考核内容仅为单个项目成本绩效分析，缺乏对运行成本绩效的总体考核。考虑到运行成本为单位为保障机关运行用于购买货物和服务的各项支出，包括办公费、印刷费、水费等30余个经济分类科目，核算内容较单个项目成本更加全面，将其纳入政府绩效考核，可以强化成本绩效考核的基础，与单个项目成本绩效分析一起形成点面结合的考评机制，提升考核的全面性和科学性。
（二）考评指标
实施机关运行经费预算绩效管理，旨在建成全方位、全过程、全覆盖的机关运行经费预算绩效管理体系，实现机关运行成本总量可控、结构合理、横向可比、定额清晰、标准科学、方法恰当、绩效可核、约束有效。建议根据考评目标设置如下考评指标：
一是为实现机关运行成本总量可控，机关运行成本应控制在财政总收支的一定范围内，上下年度间机关运行成本占财政总收支的比例不应大幅波动，据此可设置考核指标为：机关运行成本占财政总收支的比例较上年变动不超过5%的，不扣分；超过5%的，每高出1个百分点扣0.1分，最多扣0.5分。
二是为实现机关运行成本横向可比，市级各部门、16个行政区的机关运行成本占财政总收支的比例不应差异过大，据此可设置考核指标为：机关运行成本占财政总收支的比例高于市级平均差异率的，每高出30%（含），扣0.1分，最多扣1分。
三是为实现统计调查数据报送及时，市级各部门、16个行政区应按时报送统计报表和分析报告，为全市汇总夯实基础，可设置考核指标为：未按时报送统计调查报表和分析报告的部门和行政区，扣0.1分。
（文/北京市机关事务管理局 刘汉柱 朱洲）
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