当前，海南自贸港建设进入以封关运作为主要目标的关键阶段，政府职能、行政管理、机构更新、人员配置不断调整升级，机关事务工作必须发挥机关运行保障的支撑作用，通过转变保障方式和服务模式，全力当好自贸港建设事业中党政机关的“管家”。通过横向与纵向的调研分析，体制机制不顺、管理业务分散、职能作用不明显等制约我省机关事务工作高质量发展的矛盾依然突出，机关运行保障能力与自贸港建设背景下政府高效运作的要求不相匹配，与兄弟省市高质量发展水平有不小差距。破解我省机关事务发展瓶颈，需要抓住行政性资产特别是房产地产集中统一管理这个“牛鼻子”，以统筹优化配置为主线，以信息化、标准化为手段，将分类管理和市场化经营有效衔接，高标准管好用好国有资产，服务好省委省政府中心工作。
一、现状与不足
（一）体制情况。自2017年机构改革后，我省机关事务管理体制发生了明显的变化：省级机构从副厅级政府直属机构调整为副厅级省委办公厅管理行政单位，19个市县除海口外，大多数改为政府办管理下的机关事务服务中心，其中五指山、昌江、澄迈、琼海、三沙等5个市县仍保留机关事务管理局牌子，而三亚市没有设立机关事务管理部门。从职能情况看，省级机构职能比较健全，承担办公用房、公务用车、公共机构节能、后勤服务保障、省级领导服务保障等职能。而市县机构职能相对较弱，多数以后勤服务保障为主责，三亚市职能最为分散，由多个部门负责。作为事业单位，各市县机关事务服务中心在对市县机关行政单位履行管理职责时畏手畏脚，难以有效开展工作。
可以看出，机构改革对全省机关事务管理体制影响较大，省级机构的地位和职能得到一定加强，集中统筹作用明显，而市县机关事务去行政化后，机构不统一、权责不明晰、管理不顺畅等问题凸显，没有高效统一管理的基础，保障职能无法落实。
（二）房产地产管理。省直机关资产集中统一管理有进展。2018年12月省委省政府印发《海南省党政机关办公用房管理办法》后，根据“六统一”的工作要求，省机关事务管理局启动了省直行政事业单位房产地产核实、清理、移交等工作，对分布在全省18个市县（不含三沙市）以及4个地区、省直行政事业单位的房屋及土地存量资产的账务、实物进行实地核实比对，在基本摸清家底的基础上，对应移交的资产建立了管理台账，开展实物移交、权属转移等后续工作，为推进集中统一管理、提高资产管理效益打好基础。
资产现状问题不少。总的来看，省直行政事业单位房产地产存量大、分布广、种类多，在实施集中统一管理之前由于种种原因存在管理不严格、使用不规范、历史遗留问题多、资产低效运转等诸多问题。一是账实不符问题突出。因擅自处置、资产信息更新不及时，资产系统账目与实物现状不符的情况非常普遍。二是一些单位擅自改变用途，一些房产地产被企事业单位长期占用。三是一些合作项目、停建工程、部分产权公有住房、被占土地纠纷等历史遗留问题多，权属不清难以界定。四是资产利用效率低下，隐形亏损较大。仅从海口地区办公用房分析，每平方米房屋租金支出是出租收入的3倍。五是部分资产长期闲置。
资产统筹调配工作有待加强。近三年，省直机关调剂了办公住房，解决了部分单位办公困难问题。但因资产数量庞大，现状复杂，管理工作十分艰巨。为推进资产集中统一管理，省机关事务管理局克服专业管理和技术人员严重不足的困难，自2019年起先后三次大规模抽调全局人员脱岗参与专项工作。到2022年6月资产移交工作取得突破，但权属登记、处置、盘活等集中统一管理工作尚在起步阶段，核心职能还没有充分发挥。
市县机关资产集中统一工作停滞不前。大部分市县机关事务管理服务中心职责仅为协助有关部门管理四大机关办公用房，其他分散办公用房由产权单位各自管理，因此机关事务管理部门难以掌握机关单位现有办公用房存量、分布、权属、标准等情况，实施统筹调配困难重重。由于体制局限和职能缺失，推进集中统一管理工作缺乏力度，大部分市县机关事务管理部门有心无力。以三亚市为例，由于机关办公用房缺乏统一规划，多头建设，标准不一，导致机关单位办公较为分散，没有一个部门统一管理机关办公用房，造成账实不符、权属不清、有房无证等情况普遍存在，资源配置不科学，部门之间差别较大，房产余缺难以调剂，资产闲置浪费及收益隐形流失等现象严重。
受制于各方面条件限制，虽然省直机关房产地产集中统一管理取得一些进展，但主要体现在“收”，资产有了一定规模的集中度，但在“管”方面，步伐缓慢。而在市县层级，集中尚在起步摸索阶段，统筹更无从谈起。机关运行保障能力没有最基础的平台支撑，欠缺最有力的手段输出，无法满足自贸港建设政府机关治理能力现代化的现实需求。
二、改革经验
（一）法治化
国家层面。改革开放后，我国历经多次机关事务管理体制改革，机关运行改革取得一定突破，规范管理水平有了明显提高。随着党和政府机构改革力度日益加大，部门机构快速运转、无缝衔接、持续履职的任务愈加繁重，对机关运行保障体系和能力支撑的要求越来越高。2018年，国管局按照国家治理体系和治理能力现代化要求，启动机关运行保障立法工作，旨在通过立法，明确机关运行管理体制与职权界限，形成集中统一、权责明晰、协同高效、保障有力的管理体制，为机关运行保障的集中统一提供法律上的依据。2022年5月，全国人大常委会将机关运行保障管理立法项目列入2022年度立法工作计划，标志机关事务工作法治化迈出重要步伐，未来必将对机关运行保障统筹体系的强化产生深远的影响。2021年国管局制定出台的《机关事务工作“十四五”规划》，要求各地贯彻落实《行政事业性国有资产管理条例》等法规制度，充分发挥机关事务管理部门职能作用，加强资产集中统一、分级分类管理，整合服务保障资源，提升管理集约化水平。
其他省市。2020年9月，山西省制定出台了第一部机关运行保障地方性法规《山西省机关运行保障条例》，明确县级以上机关事务管理部门是机关运行保障工作的主管部门，负责制定和组织实施机关资产管理的具体制度，实行规划、建设、购置、登记、配备、使用、保管、维护、处置等全过程集中统一管理界定了机关运行保障的内涵和外延，明确了机关事务职能。依据《条例》，山西省实施了省直机关后勤体制重塑性改革，组建“一中心、两集团”，将省直机关运行经费全部集中至山西省机关事务管理局，实现了中央关于“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情由一个部门负责”的机构改革目标。四川、云南等省也将机关运行保障条例立法工作纳入日程。2021年四川省把《四川省机关运行保障管理条例》列入2022年四川省人大立法计划，同时在成都、绵阳、宜宾、阿坝等4个市（州）开展市级地方立法试点工作，主要目的也是进一步探索机关事务管理体制改革和资产集中统一管理的实践路径，形成全省机关运行保障制度合力。
（二）体制改革与创新
设立集中管理专门机构。从调研情况看，一些省市从管理和保障体制改革出发，理顺管理机制，围绕“统一、效益和公开”三个目标和原则，形成政事企一个方向不同侧重点的职责定位。除海南、西藏外，有21个省市成立机关事务管理局下属的事业编制资产管理中心，形成分工明确、职责有序的政事工作架构，8个省市设立专职房产管理处室负责相关工作。
后勤体制改革。山西、浙江、上海等省市机关资产管理和运作目标清晰，对行政性国有资产实施集中统一管理，为机关高效运转提供基础服务。对经营性资产实施市场化运作，以“后勤经济”反哺“后勤服务”，为机关提供增值优质服务。他们在分类管理、明晰权责、企业化和规模化经营方面走在了全国前列，取得了良好的效果。
三、工作建议
国务院公布的《行政事业性国有资产管理条例》为机关事务管理部门履行行政事业性国有资产管理提供了法规政策支撑，《机关事务工作“十四五”规划》要求“鼓励有条件的地区整合后勤服务机构，组建后勤服务集团，提升社会化程度，提高资产资源配置效率，确保国有资产保值增值”。2022年，海南省委办公厅、省政府办公厅印发的《海南自由贸易港行政体制改革实施方案》明确，省机关事务管理局负责机关事务、后勤保障、公务接待等工作，推动机关事业单位非经营性资产流动重组，大力推进后勤服务市场化、社会化改革。这些都为海南自贸港建设大背景下机关后勤改革创新发展指明了方向。中央国家机关和各省在机关事务集中统一管理工作的探索和尝试也为我省提供了很好的经验。紧紧围绕资产集中统一管理这一主题，最大限度整合现有资源，创新行政性和经营性资产分类管理模式，理顺政事企相辅相成优势互补关系，通过建立机关事务保障和服务内外双循环系统，提高机关运行保障能力，实现国有资产保值增值。
（一）完善机关事务集中统一管理体制建设。推动我省机关运行保障地方立法工作，将集中统一管理作为突破口，整合优化机构设置和职能配置，建立省市县（区）三级名称规范、职能统一、上下衔接的机关事务管理部门，实现各类资源归口集中，形成边界明晰、权责一致、运转高效的职能体系，确保各级机关事务管理部门有效履行办公用房、公务用车、公共机构节能和后勤服务等职能，充分发挥统筹管理效能。
（二）创新房产地产分类管理新模式。对省直行政事业性国有资产进行全面梳理，科学合理制定移交、备案、核销资产和经营性、非经营性资产分类依据。在完成精细化打包分类后，对不同资产类别实施不同的资产管理政策：
一是组建海南省海勤集团有限责任公司（简称海勤集团），将有关企事业单位会议服务和公务接待保障类经营性资产整体划入集团，由省机关事务管理局代表省政府对海勤集团履行出资人职责，并依法进行直接管理。按照“政企分开、管办分离”原则，科学界定机关后勤保障中的政企职责边界、衔接模式，建立管理内置、服务外购、规范有序、机动灵活的保障服务机制。海勤集团不占用行政编制，不增加财政支出，与海南自由贸易港行政体制改革方向一致。海勤集团按照省属企业要求，实行“小总部”“大部制”管理，采用“集团总部--业务板块--生产经营单位”的管理架构。通过政府购买服务的方式，为省直机关运行提供优质、高效、集约的保障服务，打造全省机关服务保障品牌。同时积极参与市场竞争，提高市场竞争力，逐步发展成为国内有影响的大型后勤服务集团。
二是对履行职能需要的办公用房、业务用房等行政性资产运用市场机制，加大集中管理力度。通过政府采购、服务外包等多种形式，由海勤集团的若干专业公司，参与资产全生命周期管理，切实提高省直机关办公用房空间利用整体协同水平。海勤集团置业公司对办公区实行派驻保障，以物业管理、家政服务为依托，提供省直机关后勤保障服务；工程建设公司承担省直机关房地产开发、工程建设、办公用房维修改造等技术性服务；资产管理公司提供省直机关房产地产专业化管理；会议服务公司提供会议会展服务、酒店管理、餐饮管理、公务接待等业务。
三是将其他经营性资产移交省国资委处置盘活利用。
（三）加强市县房产地产集中统一管理力度。以海口市、三亚市、儋州市作为试点，开展市县行政事业单位房产地产清理工作，力争2年内完成清查核实和移交工作，实现房产地产集中统一和分类管理。
（文/海南省机关事务管理局）
