1983年，中央提出，要逐步解决机关后勤服务社会化的问题，拉开了机关事务管理改革的序幕。时至今日，我国机关后勤服务工作已实施了多轮全方位、深层次的改革，对后勤服务生产关系进行调整和变革，进一步解放了后勤服务生产力，在提高资源配置效率、降低行政运行成本、提升服务保障质量方面取得了积极明显的成效。国管局印发的《机关事务工作“十四五”规划》中提到，“十三五”时期机关后勤服务社会化改革不断深化，服务项目外包数量和比例逐年增加，部分地区创新保障模式，组建后勤服务集团，“十四五”时期机关事务工作要发挥内外联动优势，进一步提升服务社会化水平。
一、研究意义
目前，关于西方发达国家机关后勤服务社会化改革路径的研究结论较为一致，方向比较明确。姚万垠（2000）以美国、德国、日本、澳大利亚等10个第三产业发达的国家作为研究对象，祁德斌（2004）则基于英国和法国进行分析研究，结果都发现，上述国家均已完成了后勤服务社会化改革，基本完全委托给社会公司代为提供。从美国联邦总务署、俄罗斯总统事务管理局的经验来看，上述结论也得到了很好的证实，机关事务部门的定位是机关后勤服务的组织实施者、质量评估者和监督管理者，而非服务的直接提供机构。
而关于国内机关后勤服务社会化改革的研究，目前学者大多基于公共产品、新公共管理和公共治理等理论，一致肯定了机关后勤服务社会化带来的积极效果，探讨分析了改革路径可能的全部实现方式，以及如何从强化规范化、法治化、标准化建设等多维度确保市场机制在机关后勤服务发挥应有效能。少部分学者采取动态分析的视角，将改革路径与内部资源优势、外部市场环境有机联系起来。
我国幅员辽阔，各地区的经济社会发展水平、机关事务部门的机构设置与职能任务等实际情况不尽相同，采取权变理论来考虑分析机关后勤服务社会化的改革路径，可能会有不一样的研究发现。权变理论在传统组织管理理论的基础上，对组织的行为策略与环境提出了更为灵活的解释，强调“如果-那么”的权变关系，即如何根据组织的内外部环境“权变性”地制定相应的行为策略。笔者认为，机关后勤服务社会化改革路径的实现要权变性地考虑机关的政治本质属性、所处的外部市场环境、以及内部的资源禀赋优势。
二、机关后勤服务社会化改革路径的实现方式
在进一步讨论机关事务部门如何根据环境权变地制定相应的后勤服务社会化改革路径前，有必要就改革路径的实现方式进行归纳总结。经梳理，目前国内学者在这个问题上基本达成了一致意见。黄新宝（2016）认为，可以通过“请进来”或“走出去”实现机关后勤服务社会化，现阶段实际工作中以“请进来”为主。
（一）“请进来”。可进一步细分为2种形式。一是通过合同外包、委托管理、社会合作等方式引进专业化社会公司负责提供具体后勤服务保障，机关不再自办后勤服务，主要负责后勤服务规划、经费预算编制、组织实施购买与履行监督考评等管理职责，真正意义上实现“管办分离”，通过市场化机制达到资源的最优化配置。目前政府购买服务是“请进来”中最主要且最成熟的实现方式。二是以机关事务部门为用工主体，通过编外合同工、劳务派遣等市场化用工形式提供后勤服务。严格来说，这一形式后勤服务的提供主体仍是各级机关事务管理部门，并非完全意义上的后勤服务社会化。但不可否定的是，这一形式同样达到了降低机关运行成本、提高服务保障效率质量的目的，应视同为后勤服务社会化改革进程中的一种过渡性形式和补充形式。
（二）“走出去”。主要是通过将机关后勤服务资源按照专业化、产业化的模式重新进行规划整合，建立公司治理结构，采用企业管理方式，引进市场竞争机制，成立产权明晰、自主经营、独立核算、自负盈亏的后勤服务公司，为本部门或其他机构的正常运行提供后勤服务保障。在经营范围上而言，“走出去”不再局限于为机关自行提供后勤服务保障，而是走向更为广阔的市场。
三、政治本质属性是机关后勤服务社会化改革路径选择的根本原则
（一）路径的选择必须严格遵循循序渐进的原则。唯物辩证法指出，一个事物的发展往往是一个“不平衡-平衡-新的不平衡-新的平衡”的波浪式前进、螺旋式上升的过程。历史和现实也一再表明，任何改革都不可能一蹴而就、一劳永逸，更不可能毕其功于一役。因此，首先必须深刻认识机关后勤服务社会化改革的长期性、复杂性和艰巨性。每一轮推进新的改革，势必触动部分人的利益。只有审慎选择正确的改革路径，才能最大限度减少阻力和凝聚共识，取得对改革的思想和行动认同，进而确保改革取得期望成效。
（二）内容的选择必须辩证把握效益与保障的关系。习近平总书记作出重要指示强调，中央和国家机关首先是政治机关，必须旗帜鲜明讲政治。机关事务管理部门作为各级党政机关的重要组成部分，服务对象主要是党政部门领导同志及其他机关工作人员，后勤服务保障质量的高低关系到党政机关能否高效有序正常运转，因此在推进改革的过程中，必须首先牢牢把握“政治属性是第一属性、政治功能是第一功能”的根本原则。机关后勤服务内容涉及的范围广、门类多，在社会化改革的过程中必须辩证把握好效益与保障关系，该社会化的进行社会化，不该社会化的坚决不能社会化。
四、外部市场环境是机关后勤服务社会化改革路径选择的前提条件
（一）外部市场环境影响后勤服务社会化改革进度。环境是组织生存和发展的土壤，它既为组织活动提供必要的条件，也对组织活动起着制约作用。前文提到，西方发达国家均已完成了机关后勤服务的社会化改革，基本委托社会公司代为提供服务。这主要是受益于所在国家较为成熟的市场经济体制和法治化环境、发达的第三产业经济和服务供给主体。而放眼国内，目前长三角、珠三角等地区的机关后勤服务社会化改革实践走在全国前列，除了经费补助保障更足、改革开放力度更大以外，更为重要的是上述地区有着更为发达成熟的后勤服务业和实力雄厚、经验丰富的后勤服务集团，为机关后勤服务的社会化提供了有力的支持。
（二）既定外部市场环境下的社会化改革路径选择。各级机关市场管理部门在进行后勤服务社会化改革路径选择时，不能脱离自身所处环境静态孤立地去盲目分析，而是要把外部环境内化为战略考虑的前提条件去统筹研判。刘重春（2019）基于交易成本经济学理论中的资产专用性概念研究认为，对资产专用性强的机关后勤服务产品实行层级制组织供给模式，对资产专用性较弱的机关后勤服务产品实行市场供给模式，对资产专用性介于前面两者之间的机关后勤服务产品实行混合供给模式。通俗点讲，对市场无法或暂时没有提供的后勤服务产品，只能采取编内人员或编外合同工、劳务派遣等市场化用工形式，继续由各级机关事务管理负责提供具体后勤服务。对市场能够有效提供的服务产品，可采取政府购买形式，完全交给市场组织提供。比如，广东省机关事务管理局利用地处广州第三产业经济发达、服务行业覆盖面广、优质服务供给主体多等优势，前期深入有关行业反复调查研究，结合实际论证确定可实施社会化的后勤服务内容和范围，最终将省政府机关大院的物业管理和膳食供应分别承包给实力雄厚、经验丰富的行业龙头企业。在管理实践中切实转变思想理念，不再直接涉入承接服务企业的日常服务，重点从重要人事任免、强化过程监督、明确监管机制、绩效考核奖惩等方面牢牢掌控主动性和决策权。对市场能够提供但不能完全保障效能的服务产品，比如印刷服务，可采取混合改革路径，对关键核心岗位由编内人员担任，确保上级决策部署能得以及时准确贯彻落实，对其他岗位则采取政府购买服务或市场化用工方式，用市场机制进行考核奖惩。
五、内部资源禀赋是机关后勤服务社会化改革路径选择的重要基础
（一）内部资源禀赋影响后勤服务社会化改革路径。权变理论视角下的外部环境因素很好地解释了我国与西方发达国家在后勤服务社会化进度，以及国内不同地区之间在后勤服务社会化改革路径选择的差异性。浙江省与广东省的经济社会发展水平相近，但两地的机关事务管理部门在后勤服务社会化改革进程中，所采取的实现路径却呈现出显著的组织差异性。对于这种客观存在的现象，路径依赖理论指出，组织在过往的发展轨迹或路径决定了其在面对改革时所拥有的内部资源，而该部分资源禀赋不仅界定了组织在当下时间节点可选择的改革路径范围，也进一步限定了其在将来可拥有的资源优势组合。站在机关事务管理部门的微观角度来看，在历轮渐进式改革过程中，组织掌握拥有了一系列丰富且稀缺的资源，决定了实施新一轮改革的能力大小和边界，进而推动了后勤服务社会化改革不断向前发展直至完成。
（二）现有内部资源禀赋下的社会化改革路径选择。基于上文分析，每次启动新的后勤服务社会化改革时，路径的选择必然以组织所拥有的内部资源禀赋作为重要决策基础。对于那些具有大量经营性资产资源，且分布行业具有市场发展前景的机关事务管理部门，要坚定实行“发展”的战略。初创期，可先按行业分类搭建若干专业化公司，不断整合有效资源，逐步提升核心竞争力。时机成熟时，打破行业界限，将下属专业化公司进行整合组建，充分发挥优势互补、协同配合、规模经济的综合效应，打造更具市场竞争力的后勤服务集团。比如，上海市机关事务管理局在2003年就启动将所属9家事业性质后勤单位转制改革，组建盛勤、锦勤2个后勤服务集团。成立之初，面对资产规模较小、融资能力较弱、员工队伍老化、市场竞争力不足等突出问题，该2个集团坚持做大做强主业、拓展市场经营、适度加快投资的发展思路，逐步提升核心竞争力。2009年，合并盛勤、锦勤集团组建上海上勤集团，进一步积累行业经营管理经验，积极探索在产业联动上发挥引领集聚效应。时至今日，上勤集团总资产20多亿，下属全资一级子公司11家、二级子公司11家，参控股公司7家，下设汽车服务、物业餐饮、酒店服务、实业发展4大板块，走出了一条自我积累、自我发展的特色化道路。对于那些不拥有经营性资产资源，或资源分布行业前景一般的机关事务管理部门，要坚定实行“放弃”的战略。这种情况下，组织应该选择放弃这部分资产资源，选择采取政府购买形式，由市场去负责提供。各级机关事务管理应注重培育自身对所购买服务的绩效评估和过程监督等管理能力，确保真正发挥应有效能。
（文/广东省机关事务管理局 陈伟）
