山东省机关运行保障管理地方立法研究

机关运行保障管理涉及政府运行所需资金、资产、资源管理的各个方面，在服务党和国家中心工作、落实全面从严治党要求、控制机关运行成本、提升政府施政效能等方面发挥着重要作用。但目前还没有一部专门的机关运行保障管理法规，不能完全适应机关事务改革发展的需要。因此，山东省机关事务管理局积极开展立法研究，系统梳理经验做法、问题措施、对策建议，为推进机关运行保障管理立法提供参考借鉴。

一、山东省机关事务法治建设成效及立法现状

（一）乘势而上，机关运行保障管理法规制度体系趋于完善。党的十八大以来，党中央、国务院出台一系列机关事务法规制度标准，为地方法治建设提供了依据和遵循。山东省乘势全力以赴推进重点领域立法工作，出台了《山东省实施<党政机关厉行节约反对浪费条例>办法》《山东省机关事务管理办法》等综合性法规规章，《山东省公共机构节能管理办法》《山东省党政机关国内公务接待管理办法》《山东省党政机关办公用房管理办法》《山东省党政机关公务用车管理办法》共4部重点业务领域法规规章，机关事务立法已基本涵盖了各领域，“四梁八柱”式的制度体系基本形成，为推进依法管理保障服务提供了制度支撑。

（二）顺势而为，机构职能法定化显著增强。紧紧抓住机关运行保障管理法规制度逐步完善健全这一有利时机，依法规范职能机构。在职能配置上，《公共机构节能条例》公布后，山东局依法落实推进、指导、协调、监督全省公共机构节能工作的职责。以《机关事务管理条例》为遵循和依据，明确了“指导全省机关事务工作”的职能。《党政机关厉行节约反对浪费条例》和《党政机关国内公务接待管理规定》相继公布后，依法落实了全省党政机关国内公务接待主管部门的职责。《党政机关办公用房管理办法》和《党政机关公务用车管理办法》出台，强化了办公用房、机关用地、公务用车管理职责。结合山东局承担的一系列清理整顿和改革任务，又先后增加了负责全省机关后勤体制改革、周转房管理、驻省会城市办事机构管理等职责。在机构设置上，增设了“建设工程管理处”，加挂了“服务保障处”牌子，机关内设处室达到12个，单独派驻了驻局纪检监察组。新组建了省直机关后勤保障中心，调整优化了省直机关国有资产数据应用中心和省直机关职工住房中心。在人员编制上，局机关行政编制大幅增加，从原来的66名增加到84名，增加比例达到27%。相应地，目前全省16市136个县（市、区），全部设置了机关事务管理部门，其中6市机关事务管理部门转为行政机构，市、县（市、区）机关事务管理职能和机构建设也得到加强。

（三）借势而进，集中统一管理扎实推进。随着机构职能的不断完善，山东局持之以恒推进以资产管理为中心的集中统一管理，取得显著成效。办公用房方面，在资产调拨、税款减免、城市建设配套费免除等政策上实现了历史性突破，有效破解统一权属登记难题；完成省级机构改革72家部门单位和所属382家事业单位近200万平方米办公用房调整；审核办理房产维修改造项目260余个62.49万平方米，节约财政资金3.8亿元；完成房产处置事项102件，有效盘活了国有资产。公务用车管理方面，实行省市县三级联动管理体制，按照编制、标准、配备、经费、使用、处置全流程管理要求，重点做好公务用车统一监管工作，以及加油、维修、保险“三定点”和社会化车辆租赁管理工作，将全省6万余辆公车全部纳入了平台统一管理，省直公车使用率提升20.69%。在行政资产管理方面，落实省委、省政府省级行政事业性国有资产管理改革要求，会同省财政厅对省直行政事业资产进行清查核实，并提出了资产分类处理意见，为“山东省财欣资产运营有限公司”盘活存量资产奠定了坚实基础。在干部住房管理方面，省级干部住房实现增量统一调配，省级、厅级周转住房全部由山东局统一组织装修、统一配备家具家电。

（四）聚势而强，着力开拓进取推动工作创新。在标准化建设方面，以“机关事务标准化综合试点”和“标准化信息化‘两化融合’专项试点”两项国家试点为契机，建体系、抓编制、重实施、强基础，注重加强全省系统联动，统筹推进省级试点，对31家试点单位、39个试点项目开展验收工作，打造了一批可复制可推广的“示范点”。截至目前，累计制定发布27项省级地方标准、6项工程技术标准、29项市级地方标准，出台标准类规范性文件37项，制发局内部标准90余项，实现了对各项业务领域的全覆盖。在信息化建设方面，投入4000多万元，推进涵盖主干业务、智能服务、智能办公、大数据应用“四大板块”和“统一门户”的山东省智慧机关事务平台。目前，已初步实现办公用房、公务用车、公务接待“全省一张网”和公共机构节能、职工住房“省直一张网”。

二、机关运行保障管理立法的重点难点问题

（一）综合管理立法层级不高、专项业务领域体系不完善。目前，根据机关运行保障法规体系现状，从法律分类和立法层级来看，省级层面主要以政府规章和省委党内法规为主，并且更多的是部门规范性文件，还没有一部专门的机关事务运行保障地方性法规，大多市、县级机关事务部门因属于事业单位，没有出台规范性文件的权限，只能从事服务保障具体事务，推进工作时常受掣肘。另外，在专项业务领域，一方面，出台的业务法规规章，存在着主要依托于上位法的全力支撑的问题，有上位法依据的，地方立法能够及时跟进，没有上位法依据的，地方立法很难推进，有时即使存在上位法依据，在地方立法过程中，有关职能权限也很难突破，保障上位法权限全面落实成了“最后底线”。另一方面，出台业务法规规章后，配套的制度措施跟不上，无法形成系统性法规体系。

（二）机构设置不统一、职能权责不清晰。在机构设置上，目前，全省16市和136个县（市、区）设立了本级负责机关事务工作的机构，但其名称、规格、性质、隶属关系不尽规范和一致。从机构名称看，市或县级“市委机关事务管理委员会办公室”“机关事务管理局”、“机关事务中心”、“机关政务运行保障中心”，没有统一规范。从机构性质看，6家市级和1家县级机关事务管理部门为行政机关，其他为事业单位，在一定程度上制约了机关事务管理职能的发挥。从隶属关系看，有的归口党委管理，有的归口政府管理。机构设置不规范、上下业务关系不顺畅带来一系列问题。比如在工作开展方面，《公共机构节能条例》确定了“对公共机构节能的行政检查”执法事项，但由于大部分市县机关事务管理部门不具有行政执法主体资格，难以将行政执法工作部署安排。又如在管理职能配置上，大部分市、县机关事务管理机构具有管理和服务两大职能，但配置极不平衡，从省、市到县，机关事务管理职能基本上呈“倒金字塔形”递减，市级机关事务管理部门的管理职能比较健全，县级则主要负责集中办公区的园林绿化、安全保卫、维修维护、环境卫生等保障服务，管理职能相对有限。

（三）分散办公与集中管理要求、政策标准统一供给与区域保障运行实际需求之间协调难度大。从目前集中统一管理现状来看，凡是行政事业单位集中办公程度高的，机关运行保障集中统一管理情况较好，反之，凡是行政事业单位办公区域比较分散的，机关运行保障集中统一管理难度就大。即使集中统一管理推进较好的地方，因区域间运行保障的需求不同，而难以制定科学的全面评价考核机制和有针对性地开展监督检查；在对同级部门的机关事务工作上，只能在宏观政策上进行管理，或者仅对机关事务工作的部分内容进行管理，缺乏有效抓手，难以实现全过程、全方位管理，导致对机关事务工作实行统一规划、统一制度、统一标准实施效果不佳。比如，在经费管理方面，不同业务事项之间、同一业务事项不同层级机关事务部门之间管理体制各不相同。目前，山东省省直机关公务用车配备更新、集中办公区后勤保障的机关运行经费纳入机关事务管理局部门预算，公务用车由机关事务部门购置后调拔至各单位，后勤保障经费由机关事务部门统一支付；省直办公用房配置维修经费由机关事务管理局汇总各省直机关报送的数据做出经费预算，财政部门预算批复后，维修需求单位将项目资金使用申请报机关事务部门进行审批，财政部门将预算资金直接拔付审批通过的执行单位组织实施。市县级机关事务部门层面，有的机关运行保障经费全部纳入机关事务部门预算，有的与省局保持一致，有的则没有经费管理职能。

（四）法规政策依据不足、实际操作性不强。近年来，山东省开展了省级机关事务标准化试点、机关事务标准化试点示范项目、公务用车管理专项领域示范项目、机关运行保障试点项目等一系列工作创新，涌现出了一批典型经验和创新举措，但是，目前，机关运行保障法规体系中没有关于开展试点工作的表述，标准化工作的表述也比较宏观，主要体现在《机关事务管理条例》第十条“制定实物定额和服务标准”、第十八条“分类制定机关资产配置标准”以及第二十七条“确定机关后勤服务项目和标准”，缺乏制定程序、标准实施的相关规范，导致地方机关事务部门在推进后续工作中，与相关职能部门协调难度大，推进工作出现滞缓情况。

三、推进机关运行保障管理立法的意见建议

（一）尽快制定出台《机关运行保障管理法》。充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，制定一部综合性、基础性、统领性的机关运行保障法，将近年来的改革创新成果、机关运行保障模式上升为国家意志，以法律的形式进行固定，从根本上理顺管理体制、明确基本制度、规范保障事项，实现机构、职能、程序、责任的法定化，明确立法原则。如机关运行保障应遵循要素集中管理、规范标准统一、资源集约共享的管理原则，坚持统筹规划、优化配置、均衡保障，增强运行效能，提升保障水平。

（二）进一步规范机构职能。一是统一管理机构。地方各设区的市、县（市、区）政府设置本级机关事务主管部门，统一机构名称为“某市或县（市、区）机关事务管理局”，统一相应级别，列入行政机关，依法履行机关事务管理职能。市、县级部门要设置机关事务管理机构，履行集中管理本部门机关事务的职能，业务上接受本级机关事务主管部门的指导。各级机关事务管理局在整合本级机关后勤服务资源的基础上，可成立机关后勤服务机构，对本级实行集中统一保障服务，并逐步推向市场。二是规范职能职责。坚持“一件事情原则上由一个部门负责”的原则，把机关事务管理职能尽可能全部集中到机关事务管理部门。在具体管理职能配置上，各市、县（市、区）参照国管局和省局形成的以资产管理、办公用房建设、职工住房保障、公务用车、政府采购、公共机构节能、物业管理、国内公务接待等主要职能体系，考虑各地实际情况科学配置，避免政出多门。

（三）进一步强化集中统一管理体制。从面上看，结合实际，在公共机构节能、公务用车、办公用房、国内公务接待、后勤体制改革单项工作层面建立指导关系的基础上，全面建立行业指导关系，保证统一的机关事务管理标准和制度规范，实现机关事务工作层级联动体制。从业务工作上看，在经费管理方面，开展顶层流程设计，明确由机关事务管理部门对机关运行保障工作制定保障计划，编制经费预算，纳入机关事务管理部门预算，按照预算管理程序依法严格监管。在资产管理方面，按照集中统一管理的目标要求，进一步明确各级机关事务部门与财政部门在综合管理和具体管理方面的职能分工，确定由机关事务管理部门统一开展闲置资产的管理调配工作。在服务保障方面，按照精简统一效能的原则，集中管理机关事务，特别是具备条件的集中办公区，由机关事务主管部门集中管理、统一组织提供专业化的后勤服务，避免对同一机关事务出现分类管理、分段管理。

（四）做好《机关运行保障管理法》内容衔接。《机关事务管理条例》制定出台时，因已制定《公共机构节能条例》，所以节能能源资源内容未纳入《机关事务管理条例》中。鉴于此，在《机关运行保障法》制定出台时，建议纳入节约能源资源，同步增加公共机构节水、降碳、生活垃圾分类、节能执法检查等内容，以保障各级机关在绿色低碳运行、能源节约、资源利用、环境保护事务中发挥效能。同时，将近年来机关事务管理部门开展的机关事务标准化、信息化等各项试点工作纳入《机关运行保障法》，保证在法治框架内推进机关运行保障工作。

（文/山东省机关事务管理局  王守波  董奕斌  李文明  刘子潇）