推进合同能源管理
拓宽公共机构节能降碳路径

在实现双碳目标过程中，公共机构需要立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，发挥好示范引领作用。合同能源管理作为一种双赢的节能项目投资机制，为公共机构加快节能新技术、新产品的推广应用，建立完善的节能服务体系，提高能源利用效率提供了有益路径。

一、公共机构开展合同能源管理的重要意义

根据《合同能源管理技术通则》（GB/T 24915-2020）的定义，合同能源管理是用能单位借助节能服务公司，通过合同方式将一定时期内节省的能源费用支付给节能服务公司用以补偿其提供的服务和相应的利润等。具体到公共机构，则指公共机构与节能服务公司签订节能服务合同，委托其提供用能诊断、项目设计、项目融资、设备采购、工程施工、设备安装调试、人员培训、节能量保证等节能服务，并从节能效益中支付给节能服务公司合同费用的节能模式。公共机构实施合同能源管理具有重要意义。

（一）是提升设备设施能级、提高能源利用效率的客观需要。2020年12月国务院发布《新时代的中国能源发展》白皮书指出，我国成为世界上最大的能源生产消费国和能源利用效率提升最快的国家。在过去40年，我国单位GDP能耗年均降幅超过4%、累计降幅近84%，节能降耗成效显著。但也应看到我国单位GDP能耗仍是世界平均水平的1.5倍。目前，我国公共机构数量约158.6万家，2019年全国公共机构能源消费总量约1.8亿吨标准煤，约占全国总量48.6亿吨的3.7%，换算成碳排放量约3.99亿吨，约占我国碳排放总量的3.5%，是节能降碳的重要领域。公共机构能耗主要由建筑物能耗构成，以空调、供暖和照明等设备的电力能源消费最多，建筑采暖、制冷能耗是欧洲发达国家的3至4倍。加强合同能源管理可大幅提升设备设施能级、提高能源利用效率，项目的节能率在10%-40%，最高可达50%，有效提高能源利用效率。

（二）是利用市场机制促进能源资源节约和生态环保的重要措施。当前，我国碳排放总量大、强度高，能源总需求还会持续增长，实现碳达峰应对气候变化的任务十分艰巨。合同能源管理是对传统节能减排模式的重要变革，2013年7月，国务院常务会首次提出要推进政府用能管理社会化，支持通过合同能源管理、政府与社会资本合作等机制鼓励社会力量参与公共机构用能管理。2018年8月，国务委员肖捷在全国公共机构能源资源节约和生态环境保护工作会议上强调，要利用合同能源管理等方式把社会力量参与公共机构节能减排的积极性调动起来。这些政策导向为合同能源管理明确了发展方向，由节能服务公司全面负责能源管理，提供全过程一站式服务，充分利用市场机制，提升管理人员素质，实现节能管理精细化、科学化。

（三）是减少政府投资、降低行政运行成本、加强公共机构自身建设的内在需求。公共机构辐射影响力强，且因使用财政性资金，社会关注度高，具有示范引领作用。2011年，国管局会同国家发改委、财政部印发《关于加快推行合同能源管理有关问题的通知》，明确中央国家机关及所属公共机构实施合同能源管理项目的重要意义、规范流程及有关要求。2021年12月，国务院印发《“十四五”节能减排综合工作方案》，提出要推行合同能源管理，加快公共机构既有建筑围护结构、供热、制冷、照明等设施设备节能改造，鼓励采用能源费用托管等合同能源管理模式。在各级党政机关厉行节约、反对浪费，落实过紧日子要求背景下，利用市场机制，引入社会资本，采用合同能源管理进行节能改造，由节能服务公司使用节能效益进行设备保养、维护是减少财政投入、提高资金使用效益的良方佳策。

二、公共机构开展合同能源管理的现状及主要问题

我国引进合同能源管理机制以来，节能服务产业迅速发展，专业化的节能服务公司不断增多，服务范围已扩展到工业、建筑、交通、公共机构等多个领域。2021年，全国节能服务公司达8725家，从业人员84.1万人，完成总产值6069亿元；2021年合同能源管理项目投资新增1348亿元，形成年节能能力4369万吨标准煤，相当于减排10748万吨二氧化碳，对推动节能改造、减少能源消耗、构建绿色低碳可持续的循环经济发展，实现高质量发展发挥了积极作用。

就公共机构而言，合同能源管理类型主要包括节能效益分享型、节能量保证型、能源费用托管型，以及包含两种类型的混合型等。节能效益分享型是指由节能服务公司负责提供合同能源管理项目所需资金、项目实施和全过程服务，合同期内节能服务公司与公共机构按照合同约定比例分享节能收益，合同期满后设备和节能收益归公共机构所有。节能量保证型是指合同能源管理项目所需资金由公共机构或节能服务公司提供，也可由双方共同提供，由节能服务公司实施节能改造，节能服务公司保证承诺节能量。项目实施完毕，经双方确认达到承诺的节能量，公共机构向节能服务公司支付合同约定的相关费用(如服务费、投资及合理利润等)，如达不到承诺的节能量，由节能服务公司按合同约定向公共机构赔付未达到节能量的经济损失。能源费用托管型是指在合同期内，公共机构委托节能服务公司进行能源系统的节能改造和运行管理，并按照合同约定支付能源托管费用，节能服务公司通过提高能源效率降低能源费用，并按照合同约定拥有全部或部分节约的能源费用。 

2019年4月，国管局印发《关于开展县（区）集中统一组织合同能源管理项目试点的通知》，在黑龙江、上海、江苏、浙江、福建、江西、山东、湖北等12个省（区、市）的29个市、区、县开展公共机构合同能源管理试点工作。时隔3年，笔者利用互联网公开资料逐个跟踪了29个试点区域开展情况，拟制下表探究试点效果。

首批市、区、县集中统一组织合同能源管理项目试点情况

综合来看，试点市、区、县因地制宜，根据用能总量、方式等特点，多种模式开展项目，节能效益明显。一是政策扶持，打消投资企业顾虑。出台合同能源管理暂行办法或实施方案，明确保障双方获得节能财政补贴、项目所获补贴及度电补贴比例，提升企业积极性；二是把准方向，规避风险。结合当前国内光伏产业产能充足，产业链完善，技术和市场运行机制成熟的现状，多地采用光伏发电进行节能改造；三是经验推广，培养专业人才。复制推广合同能源管理模式，带动其他公共机构采用合同能源管理模式进行节能绿色化改造的积极性，加快专业人才队伍建设，提高对合同能源管理政策认同和操作流程的认识。

虽然试点地区先试先行，探索出有益经验，但也应看到在全国范围内尤其是中央国家机关本级层面，虽然在政策推动方面较地方早8年，但对合同能源管理仍采取较审慎的态度，这既有对合同能源管理接受度、信任度还不高等主观原因，也存在预算、财政拨付及节能基础等客观问题。

一是缺乏强制性的规定及经济激励手段。公共机构用能与企业或居民用能的关键区别在于能源消耗与使用者费用支出关联度低，节能动力偏弱。在现行财政预算体制下，公共机构经费多为财政全额拨款或差额拨款，并且将上一年度实际支出作为核定下一年度资金预算的基数。在公共费用支出预算中统筹考虑能源费用支出，并且实报实销。能源资源消耗的降低，可能会减少未来能源费用预算，难以调动公共机构的主动性。

二是财政支付问题尚未完全解决。合同能源管理项目风险主要由节能公司承担，从后期实现的节能效益中回收投资和取得利润，但根据政府部门实报实销的财务制度，财政预算单位没有支付节能服务收益的对应科目，无法将节省下来的节能效益与节能服务企业分享，节能服务公司应获收益无法从节约费用中提取。

三是政府采购流程和模式存在模糊地带。有观点认为，相较政府投资项目，合同能源管理项目由社会投资，投资主体发生了根本改变，不属于政府财政投资项目，合同能源管理项目中的招标问题和采购方法未纳入政府采购法，不受政府采购法的约束，也无章可循。也有观点认为，在采用合同能源管理模式时将纳入财政预算的能源费用支付给了能源公司，应该纳入政府采购范畴。

四是节能审核评价机构有待健全。合同能源管理项目的核心问题是能源的测定问题，节能服务公司的收益实质上都来自于“节约量”，合同能源管理关键点在节能量的认证上。2010年9月《北京市合同能源管理项目节能量审核机构管理办法（试行）》发布后，确定北京节能环保中心、中国电力科学研究院等5家单位为北京市节能量审核机构。2010年7月《上海市节能量审核机构管理办法》对审核管理机构的技术资质、专业人员配比等均做出明确要求，对获得节能量审核资格的机构将颁发相关证书，有效期３年。但在国家层面或中央国家机关层面有关节能量及第三方认证机构的认证认可工作暂未进行统一管理，缺乏权威的节能量核准标准和测评手段、缺少统一的评价标准和权威的第三方机构来进行节能量的核准与评估，使得合同能源管理推广受到制约。

三、推动公共机构开展合同能源管理的对策建议

随着碳达峰、碳中和目标的提出，以及我国治理体系和治理能力现代化进程的持续推进，公共机构节能降碳工作将进入窗口期和攻坚期。公共机构实现碳达峰、碳中和目标，要坚持创新驱动，积极运用新技术、新机制、新模式。要想将以不等补贴、不吃财政、专业性强为特点的合同能源管理的优势充分发挥，需要从以下方面着手。

固化节能预算，提供项目基础。财政部门按项目改造前原有经费科目定额标准进行预算并全额拨付给管理使用单位，解决“无预算支付、无资金可付”的问题。能源管理合同期内，公共机构的能源费用根据合同能源管理项目认定及有关合同约定的基准核定。能源管理合同期满后，公共机构的能源费用根据项目实施的实际情况重新核定。

明确财政支付原则，解决后顾之忧。能源费用合同期内公共机构的费用预算项目认定及有关合同约定的基准核定，不超过实行合同能源管理项目上一年度能源费用的预算。节能服务公司的合同费用，视同能源费用列支。按照国家现行会计制度有关规定进行列支。明确支付流程与科目，管理使用单位将产生的节能效益报财政部门审核，并按合同约定向节能服务企业支付投资回报，支付的能源服务费列入一般行政管理事务中的事业支出水电费用科目，解决瓶颈问题。

纳入政府采购，简化审批程序。鉴于合同能源管理项目仍涉及预算内的能源费用资金，仍需履行政府采购程序，建议财政部门简化或取消对合同能源管理项目采购的审批，直接走招标程序。在政府采购过程中，公共机构应严格执行《中华人民共和国政府采购法》等有关规定，以合同能源管理期内预计支付给节能服务公司的总费用，确定采购形式和采购方式，组织政府采购并签订合同。

构建第三方认证机制，加强节能服务信用体系建设。出台相应行业标准规范，构建合同能源管理第三方认证机制对节能量进行最终评估，加强信用体系建设，为项目开展提供监督审核和支撑保障。

（文/审计署机关服务局　骆强）