（一）政策背景。随着科学理论的发展和新技术的投入使用，中央和地方纷纷出台了相关政策推动政府的数智化建设，不断推进治理体系和治理能力现代化。机关事务管理部门要加速推动机关事务治理与新型技术融合，利用数字化手段，实现数智化转型，达到政府治理数智化的目标，提高机关运行效率。
（二）理论分析。现阶段，在国家政策的引领下，各级政府展开“互联网+政务服务”改革，加大数智政府的建设力度。部门之间的协同是政府数智化发展的前提。协同化也是我国机关政府改革的关键点，《关于推进新时代机关事务工作的指导意见》就提到了推进机关事务治理各环节的协同，可通过协同理论来指导机关事务治理数智化改革。
协同理论是指系统中存在不同的子系统，相互作用协作，具有自组织性、有序性、自我完善性。机关组织相当于一个整体系统，各业务部门作为子系统，负责机关事务治理。即使环境不断变化，机关内各业务部门也不需要固定的指令，可以直接通过协同合作的方式，使机关保持稳定，有序展开工作。协同理论在机关政府治理方面的应用主要体现在跨部门、跨区域、跨层级的协调，处理好人、业务、环境之间的关系，以服务为中心，为整体利益努力，相互配合，减少内耗。为实现这种协调，需要政务信息数据处于顺利流通的状态，运用数智技术对信息数据的分析、处理以及实施，数据驱动机关事务治理，保障机关高效运行、监管以及风险控制，最大化机关的作用和价值。机关事务治理数智平台的构建，在一定程度上推动着机关的协同发展，数智化转型需要与协同理论紧密结合，相辅相成，使机关改革达到真正的效果。
（三）现实需求。现阶段机关事务治理的数智化转型仍受到一定程度阻碍，影响机关事务的高质量发展。可归纳为以下几个方面：
1.信息孤岛，缺乏联系。由于受到权利义务关系约束，数据的保密性、安全性以及知识产权等问题的影响，阻碍了机关各部门之间的信息资料互通和数据共享，产生信息孤岛。因此，机关组织需要培养数据共享意识，加速政府数据共享体制机制建设，打破数据壁垒，将业务治理环节联系起来。
2.各自为政，缺乏协调。机关事务治理分工明确，所以各机关部门往往以自身利益为中心。部门之间沟通交流频率不高，难以协调，易出现碎片化管理、资源浪费、各自为政现象，增加了治理工作的复杂程度。机关事务治理数智化平台能够通过数据实现各级机关和各部门之间的对接，从整体和系统的角度出发，合理分配资源，协调推进机关事务治理的发展。
3.内部导向，缺乏服务。传统“业务驱动”模式难以打破各部门业务系统数据共享等方面的壁垒。对传统数字化建设和运行方式存在的问题进行分析，主要可分为两个方面：一是需求侧的资源分散使得资源调配能力不足；二是供给侧技术供给能力不足。基于各个业务部门自行负责数字化建设和运行的现状，需求被碎片化处理，其既有的内在缺陷已经无法满足新的需求。转型重点应当注重以服务为导向。
4.响应过慢，缺乏效率。将整个机关事务工作分为两个层面，主要是监管层和服务层。监管层需要全面掌握机关单位资产状态信息，对使用和运行状况进行全流程的监管，从而识别违规行为以及异常风险状况。服务层则需要结合具体应用场景，为机关单位资产运行和业务需求服务。然而，业务办理时因授权问题，审批和跨部门沟通很多，层层叠加，导致反应慢，效率难以提升。
5.赏罚不明，缺乏创新。创新是引领发展的第一动力，在国家大力推动治理体系和治理能力现代化的大背景下，鼓励创新是机关事务组织内外部都应推行的事情，不管是创新变革组织模式，还是创新引入新技术，都会对数智化转型产生巨大推动作用。然而因为赏罚没有具体化、标准化，一定程度阻碍了部门及工作人员的创新热情。
6.人才投入，缺乏主动。推动机关事务治理数智化需要跨领域跨学科的协同合作。开发团队应不仅包括长期在业务部门工作拥有宝贵经验的业务层元老，拥有丰富管理经验和问题处理能力的专家，还要包括信息技术工程师，通过多方协同合作、共同努力，才能更好实现数智化转型。虽然当下对于跨领域跨学科的人才有很大的需求，但是缺乏主动培养，只能被动引入，人才缺口无法补足。
（一）协同式机关事务治理数智化的框架安排。本文选择引入协同论理论指导机关事务治理数智化的转型升级，从而提高机关事务治理的水平，实现供需平衡。协同式机关事务治理数智化体系框架如图1所示。
综合机关事务治理需要结合内部的不同部门、机关内部人员、上级部门、企业和公众４个主体来建立协同式的数智化体系框架。首先综合机关事务管理机构、服务对象作为２个主系统，代表供给方和需求方，它们的协同与否决定了机关事务治理的服务质量的优劣。选取信息管理、财务管理、资产管理、房地产管理、公车管理、节能管理、安全管理、综合管理共计8个业务部门作为综合机关事务管理的子系统。服务对象主体系统下分为３个子系统：机关内部人员、上级部门、公众和企业。机关内部人员作为机关内部的微观主体，是服务对象的核心，是需求挖掘的对象，是数智化结果的受益者。上级部门领导下级机关事务管理，需要掌握下级机关事务的运行状况并进行各项评估。随着社会日益发展，机关事务管理涵盖范围越来越广，机构内部的数据共享越发重要，因此将企业和公众也作为重要的服务对象。
图 1 协同式机关事务治理数智化体系框架
以上的子系统共同构成了复合开放系统。当子系统之间达到更好的协调度，可产生比子系统独立运行更好的结果，实现对机关事务治理的优化，最后达到自适应阶段，实现了协同论的思想内涵核心，同时也是建设机关事务治理数智化的要求。
协同式机关事务治理数智化的核心协同目标便是通过对各子系统之间的协同，共同实现综合机关事务管理的２大协同目标，即服务和监管。服务主要是指对各部门搜集而来的数据进行整理、储存后再进行共享；通过前沿技术实现数据的“价值增值”；监管是在服务基础上完成的，主要是指对综合机关事务管理内部的日常运营状况的监管、风险识别和处理机制的建立，精准识别常规风险和违规行为。
（二）协同式机关事务治理数智化的具体平台构建。协同目标需要智能云平台和大数据智能风控中心来实现，技术实现如图2所示。智能云平台和大数据智能风控中心需要一定的技术来实现，而大数据、云服务等技术构成了这２个部分的技术层，采用这些技术可以大大降低对部门搜集数据的依赖性。在技术层的基础上，机关事务的人、物、业务、环境之间紧密联系，可以实现从数据搜集、数据共享、智能分析、价值挖掘、绩效评估、风险识别、风险分析、风险处理、风险反馈、风险预测的功能，实现了从职能为中心到以服务对象为中心的转变，打破了部门数据壁垒。在获取这些功能后，将其集成到智能云平台和大数据智能风控中心。
图 2 协同式机关事务数智化技术实现路径图
智能云平台主要负责日常业务的运营、内外的信息交互。智能云平台将经过大数据智能风控中心进行数据处理、数据挖掘后的信息有区别地共享给内部员工和企业与公众，同时获取服务对象的反馈，不断挖掘服务对象需求，研发出新的智慧服务。各部门业务的实时数据汇集至大数据智能风控中心，一方面，大数据智能风控中心通过底层技术将数据价值深入挖掘，不仅可以挖掘出服务对象的需求，如对哪些业务的办理更加频繁，将结果反馈给云智能平台以此来针对性提供服务，实现由数据管理到数据驱动再到数据决策的转变。另一方面，大数据智能风控中心会对8个业务部门的日常运营进行监管，在全面掌握机关内部资产状况的基础上，精准识别违规行为和潜在风险，并自动给出解决方案，动态调整，同时将风险上报给更高部门，上级部门通过大数据智能风控平台可以与下级机关事务管理机构进行信息沟通与反馈。
（三）协同式机关事务治理数智化的评估。协同式机关事务治理数智化相较于单一机关事务治理数字化拥有不同的特性，包括协同性、动态性、自组织性，这些特性使得机关事务系统实现了更高效的合作和更快速的运转。
1.机关事务治理具有协同性。在机关事务数智化中，各部门在数据搜集上经过沟通、协调、合作后，一方面增强了各个业务部门相互作用与联系，减轻业务部门的压力，还可以为后面精确反馈需求以及风险预警提供前提，从而使得机关事务管理成为一个稳定的结构，不断迭代和更新，比之前单个部门数字化而言，服务水平大大提高。同时这种协同还体现在机关事务内外部上，综合机关事务和服务对象之间也是具有协同的特点，一方面综合机关事务根据服务对象的行为提供智慧服务，另一方面服务对象也实时反映了自身的内在需求，更能使得综合机关事务在运营中通过与服务对象的信息交互提前预知风险。
2.机关事务治理充满了动态性。在传统的机关事务治理数字化中，往往只根据业务部门划分数据搜集，形成以业务部门来对部门进行数字化，这样往往忽视了以服务对象为中心的管理目标。因此在机关事务数智化中，数据搜集的部门的划分不完全是按照业务部门来进行工作的，而是选择了对几个相对综合或者重要的领域进行数据搜集，并结合底层技术，使得部分数据无需通过部门来搜集，可以直接对接资源的数据，数据的更新上升了一个很大台阶。同时还要及时获取子系统中员工内部、公众和企业上级部门的意见反馈，实现了需求的实时反馈，不断与外界进行物质能量信息的交换，这样不断的反馈和更新，形成了良性循环，使得系统趋于有序化。
3.机关事务治理具有自组织性。一个系统是否能够在无外界干扰的情况下按照一定规则形成有序的结构或者功能，是其是否具有自组织性的标准。在面对机关事务治理的潜在风险或者违规行为时，即使上级并未做出提示或者建议，通过大数据智能风控中心对已有数据的分析和风险识别数据库，可以自发地进行判断，做到风险预警和处理，不断更新风险数据库，从而大大提高抗风险能力，形成新的功能和机构。
（一）以线上业务夯实数智化基建。机关事务数字化是机关数智化建设的基础。明晰各业务部门数据线上化的进程，从下而上收集并确立待数字化转型的机关事务，自上而下做好机关事务数据线上化的顶层设计，以业务为中心横向确定数据线上化的协同建设，以避免重复建设、形成数据壁垒。
（二）以数据决策提供数智化服务。引进创新技术，实现降本增效、效率提升，并整合各方面能耗数据，建立公共机构能耗检测平台，并设置能耗阈值，经过数据挖掘、深度学习等方法自动调节，从历史能耗数据中形成深度能耗报告，分解能耗影响因子，以数据智能决策助力双碳目标，形成数据决策提供数智化服务的局面。
（三）以先进设备赋能数智化运营。机关内部购置推动数智化建设的先进设备，在高位推动机关网站建设和“一体化”软件应用开发等信息化工作。打造涵盖机关事务工作全要素的“数智机关”，基于先进设备开展机关大院数字化工程、物联网工程、安防监控工程以及综合业务管理平台等工程，将设备连接业务，实现数据互通传感，并定期对设备、系统、平台的进行维护与更新。
（四）以科技人才拉动数智化创新。建立科学完善的人才引进、培育和激励机制，提供研究平台，针对机关数智化课题展开研究与改革，与各地高校开展合作，充分发挥地方智库作用，并创办有关主题内刊，促进机关数智化发展方向的研讨。定期开展人才交流讲座和机关业务培训会，以人才作为“领头鹰”，带动机关业务员，共同促进机关业开展、运营、维护、更新的数智化。
（五）以一体化评估实现数智化迭代。大数据赋能基础评估过程，建立数据智能评估体系。人力资源调控综合评估过程，建立柔性化评估体系。人机评估交叉验证，实现原生数据和衍生数据的良好耦合，完善和丰富评估矩阵生态。
（六）以政企合作促进数智化协同。一是机关单位与企业合作交流。推进机关事务治理数字化需要引进先进企业的管理经验和数字化技术。通过机关单位与企业合作，获取有关数字化的最新成果，进一步推动机关事务治理数字转型。二是各地区不同的机关单位之间的合作交流，横向对比，实施“标杆管理”，找准自身定位，各机关之间也可以共享数据，促进区域联动。
（文/东南大学机关事务研究中心 何勇 徐鑫 石伟）
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