机关事务“一体”与“两翼”关系论析

“一体两翼”是我国机关事务发展的基本方向，是指实施集中统一管理的“一体”改革，开展标准化、信息化“两翼”建设，实现机关运行保障提质增效。本文结合机关事务改革实践及发展历史，对机关事务“一体”与“两翼”内在关系进行分析探讨，总结改革的运行规律，探寻创新发展思路。

一、机关事务“一体两翼”发展思路的提出

2018年12月，全国机关事务系统召开庆祝改革开放40周年工作研讨会议，时任国务院副秘书长、国管局局长李宝荣提出“坚持集中统一管理，坚持以标准化、信息化为支撑”的改革发展思路，此后，诸多会议及相关主要领导均重点提及“一体两翼”改革发展思路参见表1，地方机关事务系统均将“一体两翼”作为机关事务改革与发展的基本思路。

表1  机关事务“一体两翼”改革会议观点表述摘要

“一体两翼”改革思路的提出，有其历史与现实背景。一是我国机关事务长期处于分散分割状态，多头管理现象突出；各级各地机关事务部门工作缺乏统一标准，管理职能、权限与程序难以规范统一。二是机关事务改革发展要求解决信息堵塞、资源浪费以及利益分割等问题，提高机关运行保障效能。三是满足建立现代政府治理体系及提升治理能力的需求。现代政府运行保障管理，需要从“后台”转向“中前台”，实现从传统的“后勤服务”向现代的“运行保障”转变。上述背景下，国家提出将分散的机关运行保障职能集中起来，实行统一管理，同时围绕集中统一管理，推行标准化与信息化管理改革。

二、机关事务“一体”与“两翼”的互构关系

从我国机关事务管理与改革实践看，机关事务“一体”与“两翼”的关系，是一种“实现目标”与“实现手段”之间的互构关系。

（一）机关事务“一体”改革内涵。“一体”是“集中统一管理”，其内涵可大致分为“集中管理”与“统一管理”两大类。

集中管理。横向上，针对党委、人大、政府、政协四套班子独立开展机关服务工作的问题，“一体”改革要求将分散的后勤服务职能集中起来，交由专门的机关事务管理部门进行集中管理；在纵向上，要求机关事务管理系统建立自上而下的业务指导关系，即县级以上政府机关事务主管部门在规章制度安排、改革方案拟定、信息数据统计等方面指导下级开展工作，提升纵向控制水平。

统一管理。《机关事务工作条例》规定，“县级以上人民政府应当推进本级政府机关事务的统一管理，建立健全管理制度和标准，统筹配置资源。”在机构层面，要求形成机构名称、性质、职能、规格、隶属关系的统一管理规定；在业务层面，要求对公务用车、国有资产、办公用房以及公共机构节能等业务实施统一管理。核心在于，对业务工作进行全流程管理，为不同层级相同业务提供统一的行动遵循，旨在减少管理冲突与层级隔阂，实现均衡保障与上下联动发展。

“一体”改革是对机关事务管理体制的系统性重塑，发挥决定性影响作用。但是机关事务工作具有点多、线长、面广的特征，“一体”改革难以顺利实现，还需要发挥标准化和信息化建设的核心抓手作用。

（二）机关事务“一体”与“标准化”的关系。标准化建设通过制定各类技术性规范与配套规则，调节、约束与控制机关事务管理、服务与保障职能的履行。标准日益成为机关事务工作体系运行的内在逻辑，标准化建设则成为“一体”改革的制度抓手。具体表现如下：

第一，精细操作。借助机关事务标准化，可以将业务活动分解为各类行动规定，包括操作步骤、时间限定、质量规定等，实现微观活动的精细操作。在“一体”改革过程中，精细操作模式压缩了职能权力行使的自由裁量空间，用统一标准贯通分散化的业务活动，用规范文件替代主观性管理行为。标准化建设使“一体”改革工作实现可量化、可操作化及可控制发展。

第二，协调统一。标准通常以体系化、整体化的形式出现，能够对各类要素起到梳理串联的作用。一方面，标准化通过灵活调整业务活动的相关规定，促进国家、地方以及团体标准的衔接；另一方面，标准化建按照“同一事权、同一尺度、同一标定”原理，在形式、流程以及结构上，推行统一的管理规范，解决业务相同但标准不同的矛盾问题。

第三，秩序建构。标准一经制定，则要求各主体必须严格遵守，形成稳定的管理秩序。这正是实现机关事务集中统一的重要保障因素，因为很多管理工作需要在稳定环境下才能顺利开展，诸如资源的统筹管理与优化配置、工作事务的跨域跨部门协作以及政策规划的统一制定与实施等。因此，机关事务标准化建设确实是“一体”秩序建构的核心抓手。

（三）机关事务“一体”与“信息化”的关系。机关事务信息化建设具有数据整合、跨域联通、智能管理等功能，有助于实现业务体系的流程再造，是集中统一管理的“技术抓手”，具体表现如下。

第一，信息平台建设。借助机关事务管理信息平台，人、财、物等数据信息能实现高效集中，通过复杂的数据统计与模型演算，各类资金资产资源也能够得到有效整合、科学管理与统筹配置。这提高了机关运行保障管理的效率性、科学性与精准性。浙江省利用“信息化+机关事务”模式，打造数字化机关事务系统体系，推动基础设施、数据、应用与业务的融合发展，既实现了数据信息的高度集中，也促进了业务模块的统一管理。

第二，业务流程再造。机关事务信息化建设打通独立闭塞的业务线，促进业务系统的创新优化与重新组合，使机关事务工作呈现集成化与体系化发展，这有助于以集中统一的方式处理各类管理服务保障事务。譬如公物仓的信息化建设，能推动构建覆盖资产入库、调剂、借用、盘点与处置等环节的管理体系，实现入库资产的集中统筹、统一调配与循环利用，提高资源的配置效率与使用效能。

第三，数据资源联通。数字技术的联通优势，使“一体”改革效力突破物理空间限制，为集中统一管理提供科技支撑。一方面，机关事务信息化建设促进数据信息跨域跨界联通。应用物联网、区块链以及大数据等技术，能够推进数据信息资源实现跨域跨部门整合与共享，实现业务的网络化管理；另一方面，机关事务信息化建设促进管理上的联动协同。通过共享共用业务数据信息，不同管理系统之间形成联动，助推协同处理事务。数据信息联通，推动形成“一张网”“一盘棋”管理格局。

如图1所示，在机关事务“一体”与“两翼”的互构关系中，促进集中统一管理，始终是“一体两翼”改革的工作主线。“一体”改革对“两翼”建设具有目标引领作用，决定两者的核心目标方向。标准化则成为集中统一管理的制度“软抓手”，通过做标准、做规范，为“一体”改革创造稳定的“顶层保障”秩序；信息化则成为集中统一管理的技术“硬抓手”，通过做平台、做网络，实现机关事务协同化、一体化管理。“一体”改革与“两翼”建设相互影响、相互支撑，共同激发机关事务工作更强的管理、服务与保障效应。

图1 “一体”与“两翼”的互构关系

三、机关事务“一体”与“两翼”关系新发展

随着改革的深入，机关事务信息化与标准化深度融合，集中统一管理与信息化、标准化系统联动，“一体”改革与“两翼”建设关系呈现“两翼融合、三线联动”新形态。这是机关事务工作高质量发展、机关事务治理现代化的必然历程。

（一）两翼融合：机关事务信息化与标准化融合发展。随着改革的深化，以独立运行与功能单向发挥为特征的“两翼”建设，对“一体”改革的支撑效应不断弱化。一方面，各类业务活动标准没有得到有效执行，因为信息化建设忽视了为独立标准体系的融合与执行提供支持；另一方面，各地忽视了信息化管理的标准制定与衔接，导致业务数据融合、信息平台对接等缺少操作指引。为满足改革需求，信息化标准化融合理念兴起，推动“标准建设信息化、信息建设标准化”。

首先，机关事务标准建设的信息化，主要是借助信息化技术支持标准的执行与实施，固化标准化效果。《机关事务标准化工作“十四五”规划》指出，要借助新兴信息技术为标准提供科学支撑，实现标准建设的信息化操作。应用信息化技术，能够实现机关运行保障业务标准的电子化，提高标准的“上传下达”效率、覆盖度与参与度。另外，信息化建设也会加快标准的制定、整合、监控与更新速度。利用强大的数据处理能力完成各工作领域标准的整合与分类，建构内在联系紧密的机关运行保障标准化管理系统。这有助于监控标准实施的效果以及挖掘更具适用性的业务标准。

其次，机关事务信息建设的标准化，主要是以标准来规范机关运行保障信息管理流程的建设与发展。为机关事务信息化建设的工作环节、职责权限、技术应用等制定详细标准，能有效规范复杂的信息化实践，提高安全性与稳定性。各类管理信息平台建设中内部数据的整合与共享，需要在基础设施、应用技术、业务模块方面形成标准衔接，而外部数据的互联互通，也需要借助标准的协调统一优势，实现信息管理的跨域跨层级协同发展。

（二）三线联动：集中统一管理与标准化、信息化的整体联动。党的十九大报告强调，只有着力增强改革的系统性、整体性、协同性，才能不断把改革引向深入，实现全面深化改革发展。新时代机关事务工作高质量发展，要求从系统角度把握“一体”改革与“两翼”建设的关系，实现机关事务整体性治理是重中之重。

在整体性治理背景下，“整体联动”是“一体”改革与“两翼”建设关系的核心特征。集中统一管理、信息化与标准化三者之间，形成相互支撑、协同优化与整体发展的内在联系。具体表现在，集中统一管理除了在目标上实现指引，还通过优化建设布局与吸纳资源支持等，强化了对“两翼”建设的统筹规划与整合吸纳作用。坚持集中统一管理的主线地位，既将信息化与标准化建设工作控制在正确的改革方向上，也为两者有序融合提供动力支撑。“两翼”建设则实现与机关事务管理理念、方法、机制与结构等要素的深度联系，为集中统一管理提供更有力的“规范”与“技术”抓手支持。信息化与标准化融合发展，促进了技术、标准与业务的深度耦合，极大增强机关事务管理流程与体制机制的系统重塑能力，激发协同联动效应。“一体”改革与“两翼”建设的关联性和耦合性得到提升，“三线联动”特征明显，促进管理改革发挥“1+1>2”的整体效应。

信息化与标准化“两翼”融合，集中统一管理与信息化、标准化“三线联动”，推进机关事务整体性治理。如图2所示，集中统一管理、信息化与标准化三者间形成良性互动、动态调节与系统发展的融合生态，构成整体性的机关事务现代化治理体系，实现机关事务的集成管理、精准服务以及系统保障。

图2 “一体”与“两翼”的整体融合关系

    （文/深圳大学机关事务研究院  曾锡环  黄钦旭）

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