《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》的发布，标志着建设全国统一大市场的任务已迫在眉睫。作为保障党政机关正常运转的机关事务部门，要站在讲政治高度，顺应当前改革紧迫形势，加强顶层设计，助力大市场的建立，走高质量发展之路。由于缺少良好的法律设计与制度安排，加之受机制体制等诸多限制，造成了目前机关事务区域间资源横向流动的阻滞等问题。
一、推进机关事务区域协同一体化的立法基础
区域协同发展立法设计是法学研究的一项重要内容。当前，机关事务区域协同一体化模式还是一个新鲜事物，其概念、定义、适用范围、合作形式等尚不明晰，亟待通过立法加以明确。加快立法以推进机关事务区域协同一体化发展的必要性主要体现在3个方面：
（一）顺应全国建立统一大市场的形势，更能产生规模效应。首先，传统机关事务管理工作以保障本级机关运行为主，形成资源自我循环流动的“块状”格局，存在着管理标准不一、封闭发展、交流阻滞等状况，严重制约了发展速度与质量。机关事务区域协同发展，将打破这种封闭状态，由“块状”转向“条块”相结合的发展格局，使资源在区域内充分流动。其次，对于政府提供的公共物品和公共服务，其使用的人越多，成本越低，收益越大，越体现规模效应。在相似的区域内，打破原有行政区划的格局，统筹、共享、协调、联动资源，可以更好地实现优势互补，提升社会整体利益。
（二）落实机关事务“十四五”规划的要求。《机关事务工作“十四五”规划》明确要求构建机关事务共研共建共享体系，实现跨部门、跨区域资源共享，为区域协同发展提供高质量服务保障。机关事务区域协同一体化发展是保障国家发展战略顺利实现的重要一环，是机关事务整体发展战略的深刻思考，为机关事务“十四五”期间的发展指明了前进方向，是推动机关事务高质量发展的重要保障。
受机关运行本级保障特点的制约，机关事务区域间协同交流较少，互动机制尚未充分建立，机关事务整体发展较为滞后。随着国家整体协同一体化战略的实施，迫使机关事务也要打破原有僵化格局，形成上下一体、区域协同的管理模式，更好地推广好的经验，以先进带动后进。因此，通过科学设计《机关运行保障法》条款，明确区域协同整体框架，集中统筹服务、保障、管理等资源，促进运行效率的提高，可有效配合国家整体区域协同发展。
（三）助力实现碳达峰碳中和目标、建设节约型机关的途径。《党政机关厉行节约反对浪费条例》要求建设节约型机关。从现有机关事务职能职权的维度来看，机关事务管理部门主要负责保障本级党政机关正常运行。区域间的沟通协调可以打通省际或市际间资源利用阻碍。比如在公务用车领域，通过省际间合作，建设统一公车平台，在跨地区公安、检察、监察、市场监管等执法活动中，执法人员可以利用统一平台预订车辆，降低成本；建立省际跨地区的公物仓，对于办公资产、公务用车、公共机构节能产品等可以自由采购。总之，以立法形式确立区域协同，以长效化方式创建节约型机关势在必行。
二、机关事务区域协同一体化的立法定位
《机关运行保障法》应对机关事务区域协同一体化进行整体定位，明确协同层级、方式、载体等内容，确立协同的基本框架，为区域间各主体开展具体合作指明方向。
（一）确定协同层级。机关事务区域协同不是在全国范围内的整体协同，而是在相似区域内。相似区域的范围为：省际之间（不同省份间）、城市之间（跨省城市间，如东北哈长城市群）、本省内省会城市与市（地）级城市之间等。机关事务区域协同一体化是以地理区域为划分单元，形成一个联合体，可以借助国家区域发展战略规划契机，比如京津冀、长三角、珠三角等，也可以是黑吉辽、新疆青海西藏内蒙古等。机关事务区域协同主要是将区域间的机关事务资源统筹起来，实现一体化发展。
（二）确定协同方式。在立法中，要确立机关事务区域协同的四个方向——统筹、共享、协调、联动。统筹即统筹资源，在本区域内设置机关事务共同发展目标，调配可以流动的资源；共享即共享机关事务资源，在本区域内分享服务保障管理经验、法律服务、社会化服务等；协调即沟通联系，在本区域内加强各级机关事务管理部门的沟通与联系，加强交流，相互学习，人才流动；联动即建立联动机制，成立联席会议，着重解决机关事务发展难题，共商对策，共同制定发展规划，研究制定制度标准等。
（三）确定协同载体。不同区域主体间通过平台载体开展沟通交流。一是共同签署协议，确定协同内容，赋予权利义务。二是建立联席会议，构建沟通机制，确定协同规则。三是构建信息平台，实现信息共享，统筹资源配置。
三、机关事务区域协同一体化立法的实践难题
（一）体制机制的阻滞。目前机关事务管理部门主要负责本级党政机关事务，对于区域协同一体化天然存在着体制机制的阻碍，很难实现机关运行资源在省际市际间自由流动。在缺乏中央层面顶层设计的情况下，全国范围内构建区域协同一体化将会困难重重。
（二）职能权限的障碍。各级机关事务管理部门职能权限不统一、机构属性不统一、机构名称不统一、管理模式不统一，使得区域间各主体很难实现统一联动、协调与对接，严重阻碍全国范围内区域协同一体化的开展。
（三）思想观念的保守。目前机关事务区域协同一体化思想还处于理论形成阶段，很多人并未真正理解其深刻内涵，仍存在着思维惯性，始终围绕服务对象开展工作，并未从整体上提高到机关运行质量的维度考虑问题。
（四）部门利益的固化。一直以来，各级机关事务管理部门固守自身工作领域，不习惯其他同级部门的“干预”，管理模式僵化保守，担心部门利益受损。同时，区域协同工作目前并没有纳入政绩考核范畴，缺乏倒逼机制，工作利益不明显。因此，各区域加紧合作的积极性并不高。
四、构建区域协同一体化的立法建议
目前，区域协同在一些地方已开始实践，并展露出良好发展态势。应借助《机关运行保障法》出台契机，在立法层面上构建发展框架，设定权利与义务，确定明晰的发展方向，自上而下推动落实，从而真正将机关事务区域协同一体化模式建立起来。
（一）建立机关事务集中统一管理模式。当前，全国各级机关事务分散管理居多，集中管理不足。分散管理模式意味着机关事务管理部门未能统管本级党政机关所有的机关事务，导致运行管理效率普遍低下，公共资源利用不充分，不利于机关事务高质量发展。例如当下机关事务管理部门的职责权限以及部门名称不统一，有些机关事务管理部门为事业编制，无法行使诸如办公用房、公共机构节能等管理职责，有些城市仍然没有组建机关事务管理部门，还有一些机关事务管理部门缺少部分职能，这些因素导致区域协同联动很难在这些地区与部门中建立。因此，实现机关事务区域协同一体化，首先要在党政机关本级层面实现集中统一管理，统一职责权限，统一管理机构，统一人员配置，即在本省范围内实现上下一体的管理格局，进而实现区域间协同一体化。
解决这些问题很难依靠自下而上自动生成，需要自上而下顶层设计的推动。因此，要想实现机关事务区域协同一体化，必然要在《机关运行保障法》中确立集中统一管理的原则，明确统一各级机关事务管理部门职责权限。
（二）建立区域统一信息化平台。信息化为机关事务区域协同一体化开辟了一条新路。在资产配置、服务保障、管理模式等方面，建立区域信息化平台，可以打破信息壁垒，实现数据共享，促进资源联动。有了信息化平台，区域间机关事务就能流动起来，使区域协同一体化成为可能。
第一，公务用车管理。区域间公务用车统一平台的建立非常必要。通过数字平台，可以在省际、省内充分行使公务用车的使用、调剂、报废、监督等职能，真正实现资源流动和共享，实现公车管理最优化。
第二，公共机构节能管理。节能数字化平台建设是可以利用信息化实现共享的典型领域。在能源统计、绿化改造、节水管理、合同能源、反食品浪费等方面，利用信息平台，制定统一管理与考核目标，共享数据，控制指标，共同构建公共机构节能管理大格局。
第三，办公资产管理。参考中央行政事业单位公物仓数据平台的成功经验，建立区域统一公物仓，促使政府采购更加便捷，实现区域间资产自由流动，提高使用管理效率。公物仓数字平台的建立模式，可参考废旧物品回收等资源循环利用场景设置。
建议在立法层面，通过区域主体间签订协议方式，确定协议具体内容，而建立区域信息化平台所涉及到的领域主要特征为资源具有流动性。只有机关事务打破信息壁垒，建立统一信息化平台，或打通已建立的数字平台，才能有效地将不同地区机关事务连接在一起，真正实现集中统一协同管理的大格局，更好地服务于国家治理能力与治理体系现代化。
（三）建立公物仓实现区域间资源流动。随着全国统一大市场的建立，资源流动性更加顺畅，物流成本将进一步降低，信息化程度逐步提高，为机关事务区域协同一体化格局的形成提供了强大的物质基础。目前，各省市正在推广的公物仓模式，可成为区域协同发展的重要举措。
立法中可以要求建立区域间统一公物仓平台，或各区域间以协议方式打通已建立的公物仓平台，建立统一管理制度，各区域间依据自身实际情况，酌情选择，共享资源，统一招标采购，让可流动资源在省际市际进行调配，利用已形成的高效物流，减少建仓成本、选择成本。
（四）建立机关事务区域协同制度与标准体系。机关事务区域协同一体化的建立，关键在于要实现服务保障管理职能的一体化。如果说实施信息化可以为区域协同提供形式路径，让不同区域的主体连接在一起，而法规与标准则提供了内容要素，让区域间各主体实质上协同联动。
实践中，可结合机关事务实际，按照服务保障管理三项职能分工，分成紧密型、半紧密型、松散型三种模式分别开展协作。
在机关事务区域协同方面，不是要强制制定相同的法律与标准，而是区域间要联合制定标准化示范文本，各省市结合实际再行修改。各区域仍遵循单独出台法律与标准的原则，只不过在法律与标准制定环节进行协同，不改变各自立法权限。
紧密型：针对机关事务区域协同规划、目标，成立多省工作组联合制定；半紧密型：针对机关事务具有共性标准的制定，如办公用房、公务用车、幼教、会议等内容，各省分工，发挥优势，由一省牵头，其他省配合，制定后全区域内共用；松散型：鉴于各省有差别的现实，针对一些特殊制度标准，如服务标准，餐饮、安保、保洁、节能、周转房、住房公积金等，由各省独立制定标准，相互借鉴参考，再结合自身实际适当修改。同时，建立标准制度的调整反馈机制、评价机制、学习交流机制。
（五）《机关运行保障法》中区域协同一体化的条文设计。区域协同一体化立法可能会遇到两难处境：一方面有必要通过立法强力推进区域协同一体化进程，没有立法的加持，区域协同很可能会流于形式；另一方面如果法律强制推进，在很多基础性工作尚未做好的前提下，机关事务管理部门的主观意愿以及体制机制阻碍等问题，一定会造成立法阻滞。所以建议采用一种相对柔性的立法模式，逐步推进区域协同一体化进程。建议相关条文表述为：区域内各省级机关事务管理部门可以开展跨区域合作，促进特定区域机关事务发展。区域合作可以签订合作协议，组成区域联合体，建立联席工作机制，制定共同发展目标，根据地区实际，构建统一的信息化、公物仓等平台，协调制定工作制度与标准，建立监督评价反馈机制，在服务、保障、管理等职能权限范围内加强交流，统筹资源，共同推进本区域内机关事务高质量发展。
（文/黑龙江省机关事务管理局 苗启林）
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