武汉市直机关办公用房集中统一盘活研究

一、办公用房集中统一盘活的现状与困境

（一）集中统一盘活现状。武汉市机关事务管理局自2019年组建以来，一直努力推进办公用房集中统一管理和闲置处置利用。迄今，已盘活闲置房产资源6.12万平方米，不仅解决了部分市直机关分散办公、租借办公以及办公用房现状差等困难，也推进了集中集约办公，节约了财政投入成本，提高了办公用房利用效率。然而也面临一系列难题：缺乏两证，存在历史遗留问题；因违建、功能与需求不符、区位分散不能集中办公、地理位置不便办公等情况致使利用率较低；租借出去的办公用房可能存在历史纠纷或租金与市场价值不匹配，导致效益不佳；老旧建筑结构复杂、改造困难，部分建筑存在安全和消防隐患被迫停用；还有办公用房维修费用的承担主体不清、维修资金审批难等情况，被迫低效利用。

（二）原因分析。统一规划欠缺。办公用房管理涉及机关事务管理部门、财政部门、用房单位及审计部门等多主体，各部门决策行动受制于部门利益，缺少责任主体，尚未形成全市统一的布局规划，难以提升整体效率。

标准界定不清。一是建设标准不明。办公用房的建设标准、管理办法经过多轮调整，更多是从功能发挥角度对办公用房进行管理，仅将房产视作一般固定资产，只看重办公用房的利用属性，已不能适用于当前新形势的发展需要。二是处置标准缺乏。2017年出台的《党政机关办公用房管理办法》仅对“闲置办公用房”的五个情形进行说明，难以涵盖所有情况。

信息支撑不足。武汉市办公用房管理各自为政的管理模式使得基础数据不完整和割裂，办公用房底数不详、重要数据缺失，难以准确把握房产用途、建成年份、建筑面积、房屋结构等信息。系统建设不完备，目前武汉市已开发党政机关办公用房管理信息系统，侧重于汇总办公楼坐落、面积、使用情况等基础信息，而闲置、出租和下属事业单位用房的详情统计尚有欠缺，远不能满足盘活处置的需要。

政策指导不明。目前办公用房相关制度囊括了各类建设标准、整治通知、管理办法等，各单位实际盘活过程中参照多类政策文件的不同要求，导致处置方向不明确、自行处置难度大；资产处置法规有时还存在冲突，如2017年《党政机关办公用房管理办法》指出：“机关事务管理部门可以通过公共资源交易平台统一招租”，而同年《湖北省行政事业单位国有资产使用管理办法》却规定“行政事业单位办公用房一律不得进行出租”，存在明显矛盾，导致大量闲置办公用房未能有效处置。

理论支持缺乏。一方面，传统理论单一强调政府治理或资产管理，不能适应现代政府资产管理的需要；另一方面，传统理论忽略了政府资产动态、多维度特征，在实践中面临着政府资产绩效评价片面、局限、短视等诸多问题。

二、集中统一盘活理论框架

（一）政府资产集成治理。集成治理是通过对复杂社会问题进行综合系统考量，将孤立的事物或元素以某种方式改变原有的分散状态，实现集中，产生联系，从而构成一个有机整体的过程和方法。

政府资产需要集成治理，原因在于：一是构建整体性政府的要求，通过职能整合提高政府资产综合治理效率。二是政府资产复杂性的要求，由于政府资产类型多样、权属复杂，实践中形成了许多孤立繁复的子系统，且办公用房属于价值巨大的不动产，具有更加复杂的时空属性，因此需要从多个维度对资产进行治理。三是公共财政效益属性的要求，政府资产具有公共价值和资产价值双重属性，政府资产治理不仅需要提升资产本身的资源配置效率，还需要切实提升政府资产的公共价值效益。因而需要运用集成治理思路，通过集中统一盘活，通过统一规划、统一权属、统一配置、统一处置，将不同区位、不同价值、不同功能、不同年代的办公用房资源进行统筹整合，推动现代资产治理效率的提升（见图1）。

图1 政府资产集成治理图

（二）城市空间智治。城市空间智治是运用数字化治理手段，通过规划引领、多维赋能、多主体协同，全面提升城市空间治理能力现代化水平。党政机关办公用房往往体量较大且不可移动，其配置效率必定对城市空间形态和布局产生重大影响，是城市建设或升级转型的关键一环。因而办公用房的配置必须与城市发展格局、城市风格、城市空间功能保持协调一致，才能真正体现办公用房的治理水平。首先，党政机关办公用房需要保障城市空间功能发挥，满足人民对城市空间功能的需求和政府功能发挥的需要。其次，党政机关办公用房应当融入城市空间治理过程，与城市空间格局、城市规划和城市发展需求动态匹配，实现城市空间协调统一。

（三）政府与市场共治。针对复杂的社会治理现实，应尽量鼓励通过政府、市场和社会之间的互动协作，形成共治局面。办公用房的集中盘活以公共价值和资产价值同时最大化为原则，必须发挥政府主导和市场协同参与作用。一是强调政府主导，发挥办公用房的公共价值。建立健全党政机关办公用房集中统一管理制度，在权属统一的前提下，实现机关事务管理部门主导，其他部门配合治理的局面。二是强调市场主体的协同参与，实现办公用房市场价值最优。通过市场化手段，对办公用房资产价值进行评估、宣传、推广，引入市场价值规律和有效的市场竞争，推动政府资产治理效率的提升（见图2）。

图2  政府资产治理主体关系图

（四）强化信息技术赋能。信息技术赋能是政府资产集成治理的基础。一方面，利用信息技术手段，能够有效减少办公用房管理过程中的信息不对称问题。政府资产治理迫切需要建设统一的办公用房管理平台，整合全市办公用房资源，化解信息差，多方合力促进治理效率的提高。另一方面，集中统一盘活必须依托信息技术赋能来实现。政府资产治理是一个动态、复杂、多维的体系，需要依托数字治理技术手段，实现资产实物与价值的统筹管理，将使用需求与办公用房的功能、时间、空间、价值等指标进行有效匹配，实现房产资源的动态化、多维度、长期化、持续性管理与盘活利用。

三、低效办公用房盘活标准界定

（一）四维判定原则。办公用房面临的主要矛盾是“事、人、房”三者间的不匹配，尤其从长期看表现为党政机关职能履行所耗费人力和经济成本的变化性与房产相对固定性之间的冲突。因此，判断办公用房利用效率应树立动态、弹性、多维度的原则，建立“功能—时间—空间—价值”四维一体体系，统筹考虑“业务功能发挥、全生命周期管理、空间优化配置和资产价值实现”４个维度的资产最优值。

其中，功能尺度是指是在提高利用效率的同时，保障各机关事业单位的职能发挥，提高行政效益；时间尺度是指资产本身的生命周期，要充分考虑到办公用房的各个关键节点及不同节点资产最优值的变化；空间尺度是指资产作为资源的表现形式，不同的区位、规划、内部布局等因素均会影响办公用房的资源价值；价值尺度是指资产的公共价值和市场价值，既要保障各党政机关业务功能的实现，发挥公共价值，又要遵循市场价值标准对办公用房进行管理盘活。

（二）两个尺度标准。办公用房的盘活利用情况复杂，需分别从单位内部和城市区域两个尺度统筹考虑。

单位内部标准——人与房的时间关系。现行办公用房主要以存量为主，因此从近期来看，办公用房在3～5年内相对较为稳定，但从中长期来看，需要动态权衡空间、人员、功能等因素的变化。同时，我国机关事业单位仍存在大量非在编人员，且随着社会经济变化，编制是可变的，导致配置紧张与低效闲置并存。因此中长期的利用效率应随着人与房的关系变动进行动态调整。

城市区域标准——统筹协调区位时空价值。首先在考虑不同单位办公需求差异条件下，从“房产使用、人员编制、业务功能”３个维度实现区域最优化。其次，重点考虑办公用房的区位价值，不同区位办公用房的土地租金、交通成本等存在差异，在分配不同服务性质的单位时需要与办公用房的区位价值相匹配，充分发挥资产的市场价值。除此之外，全市公共价值发挥之外的剩余房产部分，需按市场标准进行盘活。

四、集中统一盘活总体思路

（一）总体规划引领。武汉市党政机关办公用房缺乏总体配置规划，迫切需要重新研究办公用房的最优配置，编制一套总体配置规划，将办公用房的盘活与城市规划、办公需求、资产价值进行整合，实现办公用房四维高度融合的高效利用。

（二）法制政策保障。一是构筑盘活标准。基于四维判定原则和两个尺度标准，依照资产分类方式修订盘活标准，为从单位内部和城市区域两个维度开展低效资产清查工作提供科学依据。二是出台实施细则。理顺各级政策法规之间存在的矛盾冲突，健全完善党政机关办公用房权属、配置、使用、维修、处置利用管理工作规范和操作流程。三是完善盘活制度。从顶层设计层面，上级部门出台行政事业单位资产处置的具体实施路径政策文件，各地按照要求并结合实际，制定操作方案。

（三）盘活机制创新。整个盘活系统包括机关事务管理部门、用房单位、财政部门、审计部门、纪检监察部门等政府主体，专业化的第三方机构、资产管理公司等市场主体，还可引入公众、非政府组织、媒体等外部利益相关者协同配合，构筑起政府与市场共治的办公用房盘活系统（见图3）。

图3  集中统一盘活机制图

机关事务管理部门统筹主管。机关事务管理部门处于核心管理地位，需统筹考虑各机关单位的职能与需求，调动市场配置资源的效率优势，主导资产管理公司和第三方专业机构运作处置，并肩负起评价监督职责。

其他政府部门协作配合。各用房单位及时上报用房信息，协助权属统一、底数清查和系统建设。财政部门承担资金价值管理职责，严格审核办公用房的财政收支，依法合规处置市场运行收益。审计部门、纪检监察部门等监管者着力发挥体制内的监管职能，对国有资产进行审计监督、绩效评估，严肃查处违规违纪，落实责任追究。

市场主体服务于集中统一盘活。第三方专业机构提供安全鉴定、质量检测、价值评估等服务，重点对低效利用办公用房的可用性、安全性和价值性提供专业建议，为后续使用年限、处置方式提供决策参考。资产管理公司承担资产效益管理职能，将政策性保障与市场化运营并举，综合协调分类处置方式，有效接手和处置不良资产，提升预期收益。

外部多方监督格局。办公用房不仅是机关资产，更是公共资产，其他公众、非政府组织、媒体等外部利益相关者也可以通过政务公开等渠道对党政机关办公用房盘活工作提出意见和建议，落实资产治理的透明化。

  五、集中统一盘活实现路径

（一）编制集中统一盘活方案。编制统一配置规划。武汉市机关事务管理局牵头，综合考虑办公用房的“时间—空间—功能—价值”四维特性，编制党政机关办公用房3～5年统一配置规划，优先探索“小片区集中”办公，实现办公用房集约、科学、精准配置。设计集中盘活方案。武汉市机关事务管理局会同财政、发改、国土、房产等部门，聘请专业的资产管理公司合作，以“先易后难”为原则设计全市办公用房集中统一盘活方案，力争3年内在区位邻近的用房单位间完成小范围集中办公，中长期则开展更大范围调剂、置换等盘活工作，逐步实现办公用房全生命周期闭合式管理。

（二）尽快完成权属统一工作。推动形成机关事务、财政、发改等多部门联动态势，加大调研力度，对办公用房的权属现状特点和实际情况走访摸底，力争在2024年完成办公用房权属统一、房产基础信息测绘和办公用房清理盘查工作。

（三）推进集成信息系统建设。建设党政机关办公用房基础数据库，打造全市办公用房数据“一张网”的集成信息管理平台。推动党政机关房产数据实时联网系统建设，及时更新所有办公用房全生命周期的动态数据，加快构建账实相符、图数一致的数据库。拓展和创新智能物联网与大数据分析的应用途径，打破部门界限和信息壁垒，做到相关信息数据的共享互通。

（四）制定分类集中处置办法。根据集中盘活总体方案，依照全系统、全成本、全过程原则，组织拟定办公用房分类处置指南，灵活运用调剂使用、用途转换、出租、置换、招拍挂等处置办法，提高全市办公用房处置利用效率。具备转移条件和调剂需求的办公用房，首要考虑跨系统、跨层级调剂使用；短期无调剂需求的，可通过公共资源交易信息化平台统一出租，委托资产管理公司经营；用房需求与房屋类型不符的，在第三方专业机构评估鉴定达标的前提下，可按公共价值需求转换房屋用途；具备上述条件的，还可按规定置换为其他符合国家政策和需要的资产；若无法通过上述方式处置利用，机关事务管理部门可依法公开实行招标拍卖挂牌。

（文/武汉市机关事务管理局、华中科技大学机关事务管理研究中心）