我国传统的机关物业服务是自给自足式的服务，由政府部门工作人员直接从事机关物业服务工作。改革开放以来，为适应政府体制与市场经济体制改革的需要，积极引进市场和社会力量，将物业服务外包给社会专业物业公司承担，机关物业服务方式实现了从“办物业”向“买物业”“管物业”转变，机关物业管理成效显著。随着购买机关物业服务成为主要模式，机关物业服务管理面临着新的形势、新的任务和新的挑战。

一、机关物业服务质量提升的全过程管理框架

机关购买物业服务是降低政府运行成本，提高服务效率和质量的有效途径。然而，由于外部主体、信息的介入，原有的封闭系统被打破，机关购买物业服务必然会产生新的风险因素，比如公共资源浪费、服务质量不达标等等，无法达到机关购买服务的初始目标。那么，机关应该如何作为，通过哪些行动来规避购买服务可能会带来的风险？综合理论分析和深圳实践的考察，本文从“制度-标准-技术-监管-评估”５大要素构建机关物业服务质量提升的全过程管理分析框架（图1）。

图1  机关物业服务质量提升的全过程管理框架

其中，健全购买制度是推进购买服务法制化、制度化的基础要素。政府购买服务中，政府和社会服务企业之间是委托—代理关系，保障这种关系的正常运转的前提和基础是制定双方认可的、科学合理的规章制度。

完善服务标准是推进购买服务规范化、专业化的核心要素。服务供给、定向购买与评估等各项规章制度的制定，其核心是标准的制定或规范的指引，通过制定服务标准将原来比较模糊、感性、难以计量的服务转变为清晰、可操作、可量化标准和指标，避免服务的随意性。

加强全过程监督是加强购买服务质量管控的关键要素。政府购买服务过程中，“一买了之”“重买不重管”等监管缺位现象造成服务质量下滑、矛盾纠纷增多等问题，制约政府购买服务发展。完善监督机制，加强对购买服务事前事中事后全过程监督约束和控制，是提升服务管理效果的关键。

提升智慧化管理水平是加强购买服务质量管控的技术要素。物联网、大数据分析技术等互联网技术迅猛发展，正深刻地重塑人民的生活和国家的治理方式。将信息技术运用到政府购买服务管理过程，能有效转变服务购买方式，优化购买流程，提高购买服务的公开性和透明度，减少管理成本和监管漏洞，提升服务质量和效果。

完善考核评价体系是提升购买服务质量的保障要素。政府购买服务考评体系不完善，缺乏资源投入和产出的科学分析等问题的存在，客观上限制了市场的发展及其服务质量的提升，甚至可能滋生腐败，削弱政府公信力。完善考核评估机制，加强对购买服务项目目标、执行方案、执行效果全系统、全方位考核评价，是提升服务管理效果的保障。

二、深圳机关物业服务质量提升全过程管理的主要措施

20世纪90年代末，深圳市开始实施购买机关物业服务的管理模式，通过发布实施购买制度、制定推行服务标准、加强过程监管以及完善考核体系，初步形成了机关物业服务质量全过程管理模式（图2）。

图2  深圳市机关物业服务质量提升全过程管理的主要措施

（一）发布实施制度规范。2014年印发的《政府购买服务管理办法（暂行）》，明确了购买服务的原则、购买方式及程序、绩效和监督管理等内容。为建立市、区统一高效的政府购买服务机制，2015年深圳市政府印发《关于政府购买服务的实施意见》及两个配套文件，同时制定了《深圳市政府购买服务目录（试行）》和《深圳市政府购买服务负面清单（试行）》。

（二）制定推行物业服务标准。长期以来，政府机关物业管理没有国家或地方标准，只能依据物业管理招标文件及合同对中标服务企业进行监督管理。2020年，深圳市出台了全国首个《政府办公物业服务质量要求》地方标准，对环境卫生、会务服务管理等提出了具体要求。2021年，深圳市龙岗区制定《区机关物业管理服务质量标准》，加强对物业管理服务过程中各环节、各岗位的标准化、规范化监督管理。

（三）初步构建过程监管体系。一是以抽签方式产生定标委员会，以无记名投票为定标方式，以专家评审报告为定标依据，以企业实力与信誉、投标报价等为定标择优因素，通过规范、透明的定标流程，评选出资质优良的物业管理服务企业。二是在项目招标中，明确要求物业服务必须达到《政府办公物业服务质量要求》，从源头把好服务质量关；在服务监管中，对设备设施管理等各项服务保障工作实施标准化监管检查，防止标准在落实过程中走样变形。三是建立网格监管制度，细化人员分工，进一步压实监管责任，做细做实现场监管工作。

（四）初步形成服务考评体系。一是印发《深圳市物业服务评价管理办法》，明确了物业服务信息的采集和公开、物业服务评价和分级，设立激励名单和风险名单，加强对物业服务企业的监督管理。二是成立机关物业过程监管考评小组，对后勤中心监管情况和物管公司履约情况进行“双向考评”。三是采取“月考核、季通报、年考评”办法进行定期考核与随机抽查。四是对发现的问题，采取通报批评、扣除违约金、列入失信黑名单等方式进行处罚；对机关干部群众满意度高的物管公司，给予通报表扬、推广其成功经验。

三、深圳机关物业服务质量提升全过程管理的困境

从过程管理来看，深圳市已经作了许多有益的尝试，但仍面临着一些管理困境。

（一）制度困境：制度体系不完善。完善机关购买服务制度是机关物业服务质量提升的基础要素，2019年8月印发的《中央国家机关购买后勤服务管理办法》，对购买内容、购买程序等作出了详细的规定。为不断提高机关后勤服务质量，各省市纷纷制定后勤服务管理办法，如《云南省省级机关购买后勤服务管理办法》《上海市市级机关后勤服务质量管理暂行办法》。然而，深圳市鲜有针对机关物业管理领域的制度规范，缺乏机关购买服务的管理办法、合同示范文本、机关物业服务质量考核评价等相关制度。

（二）标准困境：服务标准体系不健全。推行机关服务标准化，是有效推进社会化改革和提升政府购买绩效的重要途径。国管局越来越重视标准化工作，2018年6月，发布《机关事务标准化发展规划（2018—2020年）》；2019年，成立全国机关事务管理标准化工作组，指导开展标准体系建设。截至2022年6月，制定机关事务领域国家标准、地方标准300余项，开展国家级和省级标准化试点300余项，创新推进各类标准实施。当前，深圳市仅制定了《政府办公物业服务质量要求》等零散的服务标准，相较于上海、成都等其他城市，还没形成完善的标准化体系，标准化建设碎片化、零散化等现象比较突出。

（三）技术困境：智慧化管理水平滞后。物联网、大数据分析等技术的普及和成熟，正深刻地改变着人们的生活和国家的治理方式。2020年，住房城乡建设部等6部门联合发布《推动物业服务企业加快发展线上线下生活服务的意见》，提出要加快建设智慧物业管理服务平台，推动物业服务线上线下融合发展。当前，深圳机关物业管理智慧化水平相对滞后，其原因一方面是机关物业服务服务标准不完善，智慧物业的建设方式、技术路线、数据接口难以统一，另一方面是缺乏专业的物业管理队伍。

（四）流程困境：服务购买流程不规范。合理规范的运作流程是机关物业服务外包能够保持正常运行的重要条件。2015年，湖南省财政厅发布《省级部门政府购买服务工作应遵循八大步骤》，为做好政府购买服务工作提供遵循，从制度上解决了“怎么买”的问题。2020年财政部公布《政府购买服务管理办法》，提出购买主体应当通过公平竞争择优确定承接主体，购买主体实施政府购买服务项目绩效管理，应当开展事前绩效评估，定期对所购服务实施情况开展绩效评价等要求。然而，在实践中，机关购买物业服务的运作过程依然存在着招投标不充分公开等问题。

（五）考评困境：考核评估体系不完善。机关购买物业服务能否长期有效地推行，在很大程度上取决于监督评估机制的完善与健全。购买主体往往既是项目负责者又是服务承接的主管部门，同时也是项目的考核评估主体，其与服务承接主体的复杂关系使得监督评估出现错位现象。同时，机关购买物业服务项目涉及面广泛、要求复杂多样，更增加了对评估科学化、专业化、规范化的要求。深圳市尚未出台针对机关物业服务质量监督考核评价的相关法律和规章制度，尚未形成对完善的机关物业服务质量监管考评体系。

四、机关物业服务质量提升全过程管理的优化路径

综合理论分析与实践观察，深圳市机关物业管理部门应从制度路径、标准路径、技术路径、流程路径、考评路径着手，加强对机关物业服务的全过程管理，促进服务质量的提升。

（一）制度路径：加强法规制度建设。建立市、区统一高效的政府购买服务平台和机制，优化购买目录、购买标准、购买流程，打造政府购买服务的“深圳品牌”。一是制定监督管理制度、投资决策监控制度、财务监管制度等。二是建立健全严格规范的服务规章制度，对购买服务相关主体、服务标准、绩效评价等内容和环节做出全面系统规范。三是建立完整的信息公开、投诉处理和责任追究等制度，明晰购买、承接主体的职责，依法追究失职行为。

（二）标准路径：完善服务标准体系。制定清晰、可操作、可量化标准和指标，避免服务随意性。在服务需求方面，要制定清晰明确的购买内容、服务质量和效果标准，提升购买效率。在购买程序方面，要构建操作性强、公平公正、公开透明的购买程序标准。在服务保障方面，要构建保障机关物业服务标准有效实施的内部管理标准。

（三）技术路径：提升智慧化管理水平。建立“一站式”信息化物业服务管理平台，强化对物业服务企业的线上智能化监管，实时掌握物业服务企业工作人员的工作动态，实现对物业服务企业的在线考核评价，提升考核评价的客观性和及时性。要统筹加强信息化人才队伍建设。利用培训、交流、专题学习等方式，提升现有人才队伍水平；同时制定政策、提出要求，支持各部门积极引进信息化建设人才。

（四）流程路径：完善全过程监督体系。一是规范购买流程和加强过程监管，形成申请、招标、实施、结项、评估、反馈等规范的程序和全过程实时动态监管体系。二是建立健全信息公开制度。建立信息公开渠道和信息互动平台，方便并推动购买相关主体间的交流沟通及相互监督。三是加强风险防范。建立责任追究、赔偿机制和应急预案。四是推动监管方式创新。积极推行“智慧监管模式”，实现对服务机构的线上智能化监管。

（五）考评路径：完善绩效考核评估。首先，要建立绩效考核制度，围绕考核程序、考核评价与反馈等制定绩效考核指标，检查落实各项绩效指标完成情况。其次，要建立包含政府主管部门、物业服务企业、服务对象、第三方主体等多元参与的评价机制。再次，要构建包括事前评估、过程评估、结果评估的全过程评估指标体系。最后，需要加强评价结果的运用，及时将评估结果和整改意见反馈给服务购买者和服务承接者，将评价结果作为后勤管理人员及物业服务企业的奖励或惩罚依据。

（文/深圳大学机关事务研究院耿旭  蒋燕霞）