新时代新疆机关事务法治建设研究

一、新时代机关事务法治建设的时代逻辑

（一）理论逻辑。新时代党的治疆方略，是习近平新时代中国特色社会主义思想在新疆工作中的集中体现，是引领新疆工作守正创新、胜利前进的强大思想武器。完整准确贯彻新时代党的治疆方略，要求把全面依法治国的要求严格落实到新疆工作各个领域，以依法治疆为引领，坚守法治原则，树牢法治思维，努力建设更高水平的平安新疆、法治新疆。从这个意义上讲，新疆机关事务法治建设的理论逻辑来源于新时代党的治疆方略对新疆机关事务理论的现实要求。

（二）历史逻辑。回溯历史，机关事务法治建设始终融汇于机关事务从传统后勤到现代机关事务治理的制度变革。1950年12月，中央人民政府成立了政务院机关事务管理局，1954年更名为国务院机关事务管理局，机关事务工作从国家到地方在相当长的历史时期都凸显出“后勤服务”的特性，成为政府工作的“配角”。1993年9月，《国务院各部门后勤机构改革实施意见》提出建立符合机关实际的后勤管理体制，本质上仍然是以后勤管理为主要工作目标。到2012年，《机关事务管理条例》实施，这是我国第一部关于机关事务管理的法规，推动“后勤服务”向“现代机关事务”转型，机关事务工作逐步由幕后走向前台，加快推动分散管理向集中统一管理转变，依靠行政命令、领导指示向依靠政策法规、制度标准转变，具体做服务向统筹管服务转变，这可以视为1.0版的“三个转变”。

党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化总目标，在促进市场经济发展前提下，构建权利责任相匹配、制度标准统一的机关事务治理体系，机关事务工作开始转向2.0版本的“三个转变”：由“划桨”向“掌舵”转变，由传统（人工）向智能转变，由碎片化管理向整体性治理转变。

（三）实践逻辑。以中央八项规定及其实施细则为开端，现代机关事务法治建设初步形成了以《党政机关厉行节约反对浪费条例》《机关事务管理条例》《公共机构节能条例》《行政事业性国有资产管理条例》“四个条例”为主干，《党政机关办公用房管理办法》《党政机关公务用车管理办法》《党政机关国内公务接待管理规定》等一系列专项法规、党内法规为支柱，涵盖经费、资产、服务等领域的规范性文件、制度标准为主体架构的“四梁八柱”法规制度体系。

当前，现代机关事务正进入转型发展的关键时期，法治建设的重要性和紧迫性显得尤为突出，立法已经历史性地提升到行业系统性治理的战略性基础性支撑地位，2021年，机关运行保障立法列入十三届全国人大常委会立法规划和国务院立法计划。各地成功的立法实践多点开花，一场自上而下与自下而上共生共建的机关事务行业制度变革加速演进。

二、新时代新疆机关事务地方性立法对行业发展的作用与影响分析——运用PEST模型分析法

（一）从政治环境（P）分析，加快健全完善以机关事务地方性立法为核心的新疆机关事务法规制度体系对更好服务新时代国家治理体系和治理能力现代化具有战略性支撑作用。机关事务每一项工作都包含着政治，将党中央、国务院的大政方针，尤其是党中央、国务院关于加强机关自身建设的决策部署落到实处，离不开机关事务工作的有力保障。站在国家治理体系和治理能力现代化的时代方位，作为一种内部行政行为，将机关事务管理纳入法治化轨道至关重要，是深入开展依法行政的要求。新疆机关事务管理部门是密切联系广大干部群众、展示机关作风形象的重要窗口部门，是服务总目标、维护社会安全稳定的特殊要害部门，必须牢记机关事务管理部门的政治属性，完整准确贯彻新时代党的治疆方略，把机关事务管理紧密融入依法治国、法治新疆战略，坚持法治思维、依靠法治保障、运用法治手段，加强基础型、主干型、支柱型法规体系建设，增强机关事务领域依法治理的约束性、强制力，实现管理服务保障各项工作有法可依、有章可循、依法管理，在法治政府建设中作出新疆机关事务贡献。

（二）从经济环境（E）分析，加快健全完善以机关事务地方性立法为核心的新疆机关事务法规制度体系对更好服务新时代新疆党政机关规范高效运行具有基础性保障作用。新疆机关事务管理部门是创建节约型机关、建设效能型政府的直接负责部门，机关事务地方性立法不仅要保障机关的正常运行，还要加强机关运行的经费管理、经费预算和支出管理，降低机关运行成本，加快推进节约型机关建设。为此，用立法的手段平衡并规范服务社会公众与管理机关运行方面的支出，以此确保机关能够顺利地为社会提供公共服务，带头厉行节约反对浪费，带头落实过紧日子要求，持续推进节约型机关建设，提升政府运行的整体效能。

（三）从社会环境（S）分析，加快健全完善以机关事务地方性立法为核心的新疆机关事务法规制度体系对更好回应新时代广大干部群众诉求，树立维护政府公信力具有关键性推动作用。新疆机关事务管理部门承担落实中央八项规定精神、建设廉洁型政府的职责任务，国有资产、公务用车、办公用房、公务接待、后勤保障等各业务领域既是资源配置的重点，更是廉洁风险防控的焦点，机关事务工作是否能够依法履职、依规服务、依标保障，某种程度上决定着政府的施政效能，从而间接影响提供公共服务的质效。因此，从党政机关和公职人员的服务保障到各种资金、资产、资源的管理、调配都要求依法保障，彰显公平、公正，体现规范、效能，亟待出台机关事务地方性法规，推进新疆机关事务行业建设在法治轨道上规范运行。

（四）从技术环境（T）分析，加快健全完善以机关事务地方性立法为核心的新疆机关事务法规制度体系是审时度势、加快实现新时代新疆现代机关事务转型发展的必然选择。当前，新疆机关事务管理部门机构改革全面完成，重点业务领域加快形成以“三定”规定、行政规范性文件、党内规范性文件为主体，以自治区机关事务地方标准、机关事务业务制度规范标准为补充的法规制度体系，基本实现对机关事务经费、资产和资源集中统一管理、合理调度使用和科学有效监管。与此同时，新疆机关事务地方性立法主体职责明确，初步培养了一支专业法治工作队伍，积极引进借力区内外机关事务立法专家，可以说新疆机关事务地方性立法的基础、理论、实践及配套法规制度建设已经具备了较好的基础条件和比较成熟的技术支撑条件。

三、机关事务法治建设的成功实践与新疆困境

（一）全国机关事务法治实践及成效。在党中央、国务院统筹部署和推动下，2012年以来，制定出台《机关事务管理条例》等行政法规，《党政机关厉行节约反对浪费条例》等党内法规，《党政机关办公用房管理办法》等党内规范性文件，着力健全机关事务制度标准体系，制定各类重要制度和政策300余件；省、市两级机关事务部门共出台相应配套办法约5000件。《中华人民共和国反食品浪费法》第十八条明确：机关事务管理部门会同有关部门建立机关食堂反食品浪费工作成效评估和通报制度，将反食品浪费纳入公共机构节约能源资源考核和节约型机关创建活动内容。2021年12月，国管局印发《中共国家机关事务管理局党组关于深入学习贯彻习近平法治思想 全面推进机关事务法治化建设的实施意见》，推进以资产管理为基础的集中统一管理。2022年《机关运行保障法》列入《全国人大常委会2022年度立法工作计划》预备审议项目，机关运行保障管理工作朝着法治化方向不断迈进。

地方层面，全国23个省（区、市）相继制定地方机关事务管理办法，山西于2019年在全国率先出台地方性法规《山西省机关运行保障条例》，上海、河南、四川等省市的机关运行保障条例于2022年陆续出台，呈现出机关事务法治建设强、机关事务转型快、机关事务行业发展质效好的特点，地方性立法发展迅速。其中广东、湖南、浙江等多省以本省机关事务管理办法的形式，推进本级机关事务统一管理；上级机关事务主管部门指导下级机关事务工作，主管本级机关事务工作。江苏、河北、海南等省进一步规定建立健全机关运行经费支出统计报告、绩效考评、公开制度等。可以说，从国家层面到各省区市，各级机关事务管理部门依法管理、依法保障、依法行政，为新疆机关事务地方性立法提供了参考。

（二）新疆机关事务地方性立法的现实与困境。近年来，自治区党委、人民政府高度重视机关事务管理工作，积极支持机关事务管理部门依法履职。2015年以来，自治区相继制定出台了公共机构节能、办公用房、公务用车、公务接待等制度规范，加快构建和完善现代机关事务法规制度体系，初步构建起“1+X”法规制度体系。14个地州市机关事务管理部门机构改革全部完成，依法设立机关事务管理部门，具备了新疆机关事务地方性立法的实践基础。全区机关事务主管部门集中统一实施对办公用房、公务用车、公务接待、公共机构节能等方面的依法管理、依法服务、依法保障。这些工作领域形成的工作经验和集中统一管理模式等迫切需要通过立法的形式固定下来。

2022年，紧紧围绕依法行政、依法履职，自治区机关事务管理局首次编制《自治区机关事务法治化建设“十四五”规划》，把加快制定贯彻落实《机关事务管理条例》《行政事业性国有资产管理条例》的政府规章列入立法重大工作，以有效破解地方性立法整体上滞后于机关事务改革实践的突出矛盾。

四、新疆机关事务地方性立法的总体架构与实现路径

（一）总体架构。新时代新疆机关事务地方性立法必须围绕“1+3+X”的总体框架。其中“1”是指以地方性立法形式制定《新疆维吾尔自治区机关运行保障条例》（中期目标），“3”是指以政府规章形式制定《新疆维吾尔自治区机关事务管理办法》《新疆维吾尔自治区<行政事业性国有资产管理条例>实施办法》（年内出台）以及《新疆维吾尔自治区实施<公共机构节能条例>办法》（近期修订），“X”是建设全领域的业务制度规范。

（二）方法策略。坚持重点优先的策略。第一，要以构建“1+3+X”的法规制度体系为目标，率先重点突破3个办法。在“X”领域，坚持重点业务先行，推动新疆机关事务加快完成在法治轨道上由1.0版“三个转变”向2.0版“三个转变”转型。第二，在总体框架的基础上，按照先易后难、先内后外、先有后优，循序渐进、不断完善的原则，分期完成资产、公车、公房、节能、后勤、办公、接待、餐饮、应急保障等各类业务的集约化管理和资源高效配置，提升工作效率，降低行政成本，加快构建具有鲜明特色的新疆机关事务管理法规体系。力争到2025年，全区机关事务“1+3+X”法规制度体系更加健全，有效提升全区机关事务管理系统运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力，走出一条具有新疆特色、符合新疆实际的行业发展法治道路。

（三）目标任务。首先，通过立法解决有法可依问题。先完成机关事务管理和行政事业性国有资产两个办法的制定，修订节能办法，进一步健全资产管理、办公用房、公务用车、公务接待、公共机构节能、后勤服务、机关运行成本、反食品浪费等领域法规制度，发挥制度集成的优势，构建重点业务领域全覆盖的二级法规制度体系，形成制度体系的“织网”，为“1”即《新疆维吾尔自治区机关运行保障条例》制定出台提供坚实的法规制度和法治实践基础。

其次，通过立法解决依法行政问题。机关事务立法是基于对机关事务管理组织权利（力）和义务的配置而规范运作的过程，是机关事务管理法律制度要解决的核心问题，其着眼点是机关事务管理运行机制的法律设计，要牢牢把握立法对新疆机关事务依法行政的规范和指导作用，以适应现代治理新模式的要求。

最后，通过立法解决依法赋权问题。新疆机关事务地方性立法的落脚点在于财权与事权相匹配，依法规范职能职责，对目前权力边界划定不清晰的资产管理、后勤服务管理（公务接待、会议服务、后勤物业、餐饮等）等方面，构建以资金、资产、资源统筹配置为目标的集中统一管理体制机制。一要确立机关事务管理部门对机关事务的管理权限，明确管理范围；二要对财政、发展改革、自然资源、住房城乡建设等相关职能部门及其他部门之间对于机关事务的管理权限和监管责任进行明确划分；三要完善机关事务法治监督的措施和程序，确保新疆机关事务地方性立法的成果能够得到有效执行。

（四）保障机制。建立强有力的领导机制。全面加强机关事务法治建设的组织领导，制定工作计划，推行项目化管理、清单化落实，建立并落实配套机制。建立统筹协调机制，加强部门协同配合，推进建立新疆机关事务地方性立法工作的联席会议机度，统筹做好机关事务地方性立法工作。建立健全考核评价机制，配套建立综合+专项考核的集中统一、归口管理、分级分类的法治建设考核评价模式。建立法治建设督察和报告机制，将法治化建设情况、依法行政情况纳入各级机关事务管理部门督察内容，健全法治化建设重要事项督办机制，落实定期研判报告制度和通报机制。

坚持法治人才与法治文化并重。在法治人才队伍建设上，组建新疆机关事务法治建设专家委员会，为机关事务法治建设的统筹规划、立法研讨、专题论证、法律咨询等提供专家储备和人才保障。推动以新疆机关事务研究中心为平台开设机关事务法治建设课程、增设学科方向、加强学科建设，为培养法治人才搭建平台。在法治文化建设上，注重对“忠诚笃实、担当自强”新疆机关事务行业精神的弘扬，充分发挥法治规范文化的引领、熏陶作用，将法治文化建设与建设法治新疆、推进文化润疆深度融合，厚植新疆机关事务法治底蕴。

重视加强法治建设理论研究。加强理论研究，建立揭榜挂帅研究工作机制，引导全区各地机关事务管理研究机构深化机关事务法治建设研究，形成一批高质量的法治研究成果，为机关事务法治化建设提供理论支撑。充分用好新疆机关事务研究中心平台，发挥科研优势，聚焦新疆机关事务法治领域的热点、难点、痛点问题，重点攻关研究，形成一批高质量的研究成果。建立激励和经费保障机制，积极与财政部门协调，切实保障理论研究的经费支持，对理论研究成绩突出的单位和个人予以表扬和奖励，研究成果推荐自治区和国家专业刊物刊发。

（文/新疆维吾尔自治区机关事务管理局、新疆机关事务研究中心、新疆财经大学　　鱼智栋  张燕  王岩  张金玲  张义文）