边疆机关事务嵌入行业话语体系研究
——基于新疆特色的话语权共融

习近平总书记在新疆考察时指出：“随着共建‘一带一路’深入推进，新疆不再是边远地带，而是一个核心区、一个枢纽地带。”这不仅为新疆政务管理提出了角色转型的客观要求，也让机关事务管理体系面临新一轮的功能性调整。

2022年全国机关事务工作会议明确提出“十四五”时期机关事务行业建设的任务和基本思路，对新时期机关事务行业建设的基本理念、基本内涵、基本载体、基本目标进行了全方位、多角度、系统化的阐释，并着重将区域性创新和特色化嵌入作为机关事务行业建设的重要发展目标，为边疆特色机关事务工作指明了发展和探索方向。如何进一步挖掘边疆特色并将其有机融入机关事务行业建设框架，已成为边疆治理保障体系与机关事务行业建设共同关注的话题，而确定合适的嵌入内容、方式和路径成为当下边疆机关事务工作思考的重点。

一、机关事务行业话语的内涵与嵌入机理

“行业”概念被引入机关事务领域已有60余年的历史。机关事务行业建设不断推进，逐步形成公务用车管理、办公用房管理、公共机构节能管理为支撑的基本业务框架。

（一）机关事务行业话语的基本释义。行业是经济社会中从事相同性质活动的单位和个体构成的组织体系，行业的标识性特征是从事相同性质活动。机关事务行业是指在经济社会中从事机关资金、资产和资源管理活动的单位和个体所构成的组织体系，机关运行保障服务是机关事务行业的标识性特征。由此我们不难得出以下推论：机关事务行业是一个组织体系概念；机关事务行业的标识性特征或者说识别码是从事机关事务管理和运行保障活动。如此可以基本锚定机关事务行业在国民经济中的定位：即专门从事党政机关资金、资产和资源管理，为机关提供运行保障服务的功能性组织体系。

话语是观念的实质性内容以及观念传递的互动过程，既是观念内容的表述，同时也包含观念表达所依托和创造的语境；既指涉话语的基本内容和结构，也指涉话语对象之间的互动关系。对于机关事务而言，行业话语是指人们对机关事务行业所持有的观念，以及观念在行业组织体系内部和外部传递的互动过程，其不仅具有支撑行业建设的基本功能，也具有创造行业观念在机关事务组织体系内外传递语境的互动功能。

（二）边疆机关事务嵌入行业话语的理据。制度经济学家波兰尼（Karl Polanyi）在分析经济起源时引入了“嵌入”概念，并在后续的著作中从嵌入性角度分析了经济与制度的嵌入关系。格兰诺维特（Mark Granovetter）在多年以后使用社会网络分析法进一步探讨了经济行为与社会结构的关系，在经济学“理性人”假设和社会学“社会人”主张之间确立了一条行动者自主能动路径。随着嵌入理论在中国的借鉴和迁移，该理论逐步从经济学、社会学溢出至公共管理领域的国家治理，为机关事务嵌入国家治理体系以及边疆特色机关事务嵌入机关事务行业话语提供了适合的理论依托。基于嵌入理论，机关事务应该嵌入具体的、当下的政治、经济、文化、社会元素构成的制度结构体系，构建适应国家治理体系和治理能力现代化客观需求的机关事务行业，形成符合行业发展的独立话语体系。

边疆机关事务作为行业建设的重要组成部分，其嵌套在机关事务行业框架和边疆治理框架的双重网络结构之中，同时深嵌于国家治理体系现代化的整体性网络结构。以新疆为例，边疆机关事务经历的总务秘书阶段、机关后勤市场化阶段和运行保障阶段的流变期，虽然与机关事务管理体制变革历程存在一定的时间差，但是在阶段变革序次、行业话语内容和互动语境等方面，与机关事务的整体发展观念高度耦合；虽然边疆机关事务的组织机构和人员数量等要素与中东部地区相比，在行业建设中的位置并不突出，甚至处于相对边缘化的境地，但是边疆机关事务与国家的边疆稳定、民族繁荣之间的桥梁关系不可替代，而且边疆机关事务同边疆治理的结构关系，与机关事务同国家治理的结构关系存在高度同质性，均长期处于“后台”间接为治理活动提供保障支持，其维持边疆政务机关稳定运行的基本立足点与机关事务的角色和功能定位高度耦合。边疆机关事务是我国机关事务的重要组成部分，他们使用同源的话语体系，处于同质化的话语互动语境结构，因此，边疆机关事务深刻嵌入我国机关事务行业建设框架和行业话语体系之中。

结合嵌入理论的基本要旨，边疆机关事务应结合边疆治理的制度结构充分挖掘边疆特色，通过特色嵌入的方式弥补机关事务全行业建设的完整性，换言之，具有边疆特色的机关事务不仅要遵从于行业建设整体框架所持有的观念，有效提升话语互动基础上的行业共同体意识，而且要充分发挥构建边疆特色机关事务行业话语的责任和能力。

二、新疆案例：话语现状与特色话语权建构思路

在新时代机关事务行业建设的背景下，地方政府通过各种途径不断提升地区机关事务资源投入，特别是机关资金、资产和资源的集中统一管理，法治化、标准化和信息化建设，以及基于实践需求的理论研究，力争在机关事务领域获得相对竞争优势。随着数字政府通过科技赋能逐步改革机关事务行业建设的传统非协同发展模式，作为“向西开发、沿边开发”的主力之一，新疆不仅在国家治理现代化“一带一路”政策实施过程中展现出强大的区位优势、资源优势以及市场优势，同时也打开了建构边疆特色机关事务行业话语的新发展维度，为形成边疆机关事务行业话语权铺就了一条全新赛道。

（一）常规化业务的话语现状及缺陷。在适配机关事务行业建设整体框架的“一体两翼”发展思路基础上，新疆机关事务形成“一体三化+双向管理”的常规化工作思路，以此作为新疆机关事务行业框架的基础。集中统一方面：不断巩固深化办公用房、公务用车、公共机构节能业务的集中统一管理。成立区级政府公物仓并纳入国管局公物仓联网联建统一管理平台，同时推动自治区内各级政府公物仓建设，积极推动通用资产集中统一管理进程。法治化方面：制定印发法治化建设第一个五年规划，推动《新疆维吾尔自治区机关事务管理办法》列入区政府年度行政规章计划，推进《新疆维吾尔自治区行政事业单位国有资产管理实施办法》纳入政府拟出台目录，实施《机关事务管理系统区地县三级权责清单指导目录》，相继出台56项重点业务配套法规，累计制修订各项法规、规章和规范性文件176件。标准化方面：编制完成标准化建设第一个五年规划，标准化线上审批系统和“标准仓”投入试运行，获批立项3项地方标准，发布实施6项地方标准，各地机关事务部门制定实施标准规范373项，依标管理、规范保障进入新常态。信息化方面：建成机关事务专属云和覆盖区地两级的机关事务专网，党政机关房产、公车、节能实现“一张网”全面覆盖、业务协同、数据互通、资源共享、一网通办，应用场景向资产管理、智慧后勤、机关运行成本统计、OA协同办公系统、无纸化会议等多领域全面延伸。

新疆机关事务在集中统一管理为主导的法治化、标准化和信息化建设，在办公用房、公务用车和公共机构节能的核心领域，以及机关事务理论研究等方面，扎实落实了党和国家对机关事务的基本规划，奠定了边疆机关事务嵌入通用行业话语体系的基本框架。不过，因为边疆机关事务本身并不具备发展优势，实质上仍然存在边疆特色发掘不到位，话语权未能充分嵌入行业话语体系等问题。首先，从中央到地方的各级政府均处于该基本框架之下，边疆机关事务嵌入行业话语体系则主要停留在同级政府或者同类别业务，立足自身特色创新议题和影响行业建设议题设置的能力略显不足。其次，我国机关事务行业建设正在按照新时代的需求调整自身的框架结构，相关的规章制度也在不断创新，理论上需要边疆特色规则嵌入和特色治理模式供给的持续性输入。结合新疆机关事务“一体三化”以及相关工作推进情况，边疆特色标准规范嵌入行业建设整体性规范的力度仍有待提升，具有边疆特色的机关事务现代化治理模式有待形成。

（二）基于整体性视角的特色话语权挖掘。新时期机关事务行业建设的区域创新和特色嵌入，应该从宏观、中观和微观视角全面挖掘边疆特色的区位优势，创设行业建设新议题，或者在现有议题中融入边疆特色的新发展思路，这不仅可以让边疆机关事务更充分地嵌入机关事务行业框架，而且可以让其掌握边疆特色创新的话语权。其一，新疆具有得天独厚的地理优势，位于欧亚大陆腹地，是欧亚大陆的几何中心，在国际贸易活动中具有显著的区位优势，是我国开展对外经贸活动的重要口岸，是中国陆地面积最大、交界邻国最多、陆地边境线最长的省级行政区，是研究地缘政治保障国家利益的实践场，可以为机关事务管理创设新的运行保障议题。其二，新疆具有独一无二的机关事务管理组织结构，新疆生产建设兵团作为自治区重要组成部分，嵌入式分布在14个地州市，而兵团管理体制与城市管理体制完全不同，兵团机关事务管理组织结构本身具有的特殊性，是边疆机关事务与国家治理实践相互融合的互动场域，是开展机关事务管理体制与军队后勤管理体制比较研究的优质案例库。其三，新疆具有无可比拟的自然资源开发优势，矿产资源种类全、储量大，特别是太阳能资源，理论蕴藏量和年日照总时数居全国第2位。

适配国家治理需求的机关事务行业建设逐渐发力，由此而形成的行业框架既关注共同体意识嵌入的整体性建设，即通过统筹行业建设发展方向和资源，提升机关事务行业的认同感和归属感，以避免各自为政产生内部差异性问题；也兼顾全行业集中统一管理的特色嵌入，即通过激发区域创新能力弥补机关事务行业结构的完整性。宏观层面：新疆机关事务所处的地理位置决定了行业建设的特定社会背景环境，国内外经贸活动的服务保障成为边疆治理的重要内容，也是机关事务行业未来发展涉及的重要议题。如何在边疆安全稳定的前提下保障经贸活动的正常开展，需要新疆机关事务从“一带一路”政策实施的实践活动中总结经验。中观层面：新疆机关事务实质上遵从“一体两翼”的基本原则，具有边疆特色的行业话语建设也在理顺历史脉络的基础上不断清理后勤语词。通过比较研究新疆机关事务和兵团机关事务的发展演化历程，可以为厘清现代化运行保障概念和传统机关后勤与军队后勤管理等相关概念提供研究素材，在我国机关事务管理的内部结构性话语的对比研究方面，新疆具有独有的话语权优势。微观层面：新疆机关事务在核心业务管理方面同样具有深入挖掘的潜力，公务用车、办公用房和公共机构节能核心业务均共同覆盖能耗使用问题，而光伏产业是公共机构能源资源的重要开源项目，将光伏产业与新能源公务用车的推广应用相结合，与办公用房的能耗节约相结合，符合国家“双碳”战略目标推进的发展方向。

边疆机关事务的话语权源自独立话语体系的行业建设框架，行业话语体系为边疆机关事务的话语权建构创造了话语语境、话语结构和话语对象等基础条件，边疆特色话语权嵌入机关事务行业话语体系的根本目的在于贡献区域创新能力。不论采取何种路径强化边疆机关事务的话语权，都应结合治理环境的变化调整作出符合边疆治理客观需求的行为选择。

三、行业话语体系融通边疆特色话语权的反嵌策略

边疆特色嵌入机关事务行业话语是立足国家治理背景下机关运行保障理念的全行业建设过程，展现的是国家治理体系与边疆治理之间的互动关系，也是边疆治理与机关事务管理活动的相互作用和影响过程。

（一）认知统筹化解话语排斥。从本质上而言，机关事务行业已经无法再笼统地以后勤行业对标国民经济中的传统服务业，其本身已经具备深刻的独立性行业特色。机关事务行业可以视为特殊面向的机关服务行业，其在服务对象和价值追求方面与宏观市场的服务行业存在根本性差异；机关事务行业也可以视为特殊面向的机关管理行业，其在管理内容和职能要素方面与宏观市场的管理行业存在本质性的区别。机关事务部门具体管理党政机关的资金、资产和资源，是对机关自身事务开展的管理活动，该行业重点管理党政机关用于自身运转的财和物，并负有一定的监督职能和责任。机关事务管理活动限定在机关运行保障范畴，与用于民生保障和社会发展的公共服务管理相区别，这对于边疆机关事务和机关事务全行业来说，基本认知是统一的。由于保障对象极为特殊，机关事务行业并不能像普通服务业一样追求利润最大化，而只能以政府中心工作的顺利开展作为价值目标，尤其边疆机关事务行业，本身承载的国家安全稳定和民族繁荣发展政治性意义远超经济性意义。虽然各地机关事务的市场化改革力度存在差异，但是以政治性作为共识的保障性认知是一致的。

（二）引领方向把握话语差异。随着社会主义市场经济体制在机关事务领域发挥更加基础的作用，机关后勤在机关事务全行业所占的比重越来越小，我国机关事务行业话语体系建构的局面变得日益复杂，亟待更加全面的共识性行业话语体系给予指导。与此同时，人们通过后勤社会化改革发现，社会主义特色的机关事务具有相对独立的架构体系，承担特殊的国家治理保障与政府服务责任，无法如同西方政府总务管理的市场化模式一样全盘纳入市场体系。随着国家治理实践逐步铺开，在数字政府赋能机关内部事务管理活动过程中，机关事务的公共服务能力和范畴不断拓展，公共产品特性越来越明显，越来越具备以机关运行保障理念为支撑的行业特质。保障机关运行的观念成为行业建设的根本动因，政策主体对机关运行保障理念的概念化，决定了行业建设的方向和目标，机关事务全行业建设的话语要素逐步明晰，虽然边疆机关事务在某种程度上拥有特色话语权，仍然要遵从于机关运行保障理念实施的基本方向。

（三）协同发展共享话语要旨。随着数字政府理念和科技赋能治理实践不断深化，机关事务横向统筹界域不断拓展，纵向全链、全生命周期管理能力得到质化提升，机关事务追求低成本节约型政府的整体性效能大大提升。除了特殊服务保障采用自主生产和供给之外，机关事务行业正在从直接提供产品和服务的角色定位，逐步转向服务保障供给的组织、生产、配置和监督管理，其核心话语正在转向标准尺度的拟制和监督落实。而对标准体系的把控力逐渐成为行业共同体的内聚力，塑造着机关事务行业的独立话语权。要想建立适配国家治理体系客观需求的现代化机关事务行业，势必要重新规划囊括全行业的建设框架，而具有特殊含义的边疆特色必然要纳入行业建设框架之中，依据边疆的特殊条件挖掘的边疆话语权将会成为支撑行业兼容性的基础。通过建构协同发展的话语共享机制，边疆机关事务可以充分享有平台所分享的改革成效，在坚持市场作为资源配置主要机制的前提下，注重政府在分配环节所发挥的作用，尽力将边疆政治稳定、经济繁荣发展和多民族共同富裕的保障性事务进行“去商品化”，让不具备市场竞争优势的边疆地区能够分享国家治理的成果，尽可能让社会分担市场运作的成本。

（四）标准建设破障话语权冲突。“掌握了标准就掌握了话语权”，破障话语权冲突的根本在于标准的建设。在《机关事务标准化发展规划（2018—2020年）》引导下，国家层面形成了机关事务行业建设的首张概念蓝图——《机关事务管理术语》，以此形成覆盖机关事务信息化、节约型机关建设、机关资产管理、机关经费管理、能源资源节约、机关物业管理、机关餐饮管理等事项的标准体系，搭建起新时期机关事务行业的标准体系，机关事务部门立足标准化稳中有进地推进特色话语权融入机关事务行业框架的进程。国家治理现代化概念和总目标的提出，则为机关事务行业建设提供了全新的话语语境，机关事务行业话语实质上已经转向机关运行保障，以及保障观念在国家治理体系中传递的互动过程，着重通过机关事务管理活动保持党政机关的高质量运行。机关事务行业建设力求通过协调性话语促进从业者在观念上达成共识，同时通过交往性话语将国家治理现代化语境下的机关运行保障观念传递给公众。因此，机关事务行业话语成为对接从业者和公众的桥梁，决定了机关运行保障观念传递的成败，这就要求机关事务行业话语能够游刃有余地面对不同类型“听众”的需求，而不断提升对行业特色的兼容和包纳能力。

随着国家治理现代化转向实施阶段，治理现代化强调的一体化协同发展模式在赋能机关事务行业建设过程中，正在不断强化特色融入而拓展机关事务行业认同感。但是要想建构符合国家治理基本需求的机关事务行业，还需充分挖掘区域标准创新和特色标准转化能力，将其充分嵌入机关事务行业话语体系，才能有效地弥补行业完整性。边疆机关事务的标准体系仍存在很多问题，因此促进机关事务标准跨层级、跨部门协同，将区域特色纳入标准体系，成为增强机关事务行业生存能力的基础。要充分注重国家和地方的协同发展，边疆治理作为国家治理的重要组成部分，在机关事务行业建设过程中发挥的创新功效不容忽视，理应将边疆特色嵌入机关事务行业话语体系。

（文/新疆维吾尔自治区机关事务管理局、武汉大学政治与公共管理学院　　胡迎花　　王光良）