党的二十大报告指出，要加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。随着经济社会的发展，特别是住房商品化改革以来城市住房成本的大幅度提高，“长安居大不易”成为党政机关年轻干部的现实生活困境。为此，各地为吸引优秀人才进入党政机关，缓解机关干部特别是年轻干部和异地交流干部的住房困难，开始了以周转房为核心的机关干部用房保障体系建设，从挖掘存量、优化增量、创新管理等多方面进行改革探索，为干部的工作生活提供更好保障。
一、机关周转房政策的制度逻辑与实践特征
（一）周转房政策的制度逻辑。新中国成立以来，我国公职人员住房政策经历了“国家投资、政府管理、实物分配”阶段（1949-1978），个人、地方政府、单位各自承担成本的“三三制”补贴售房阶段（1978-1993），经济适用房、商品房与住房公积金制度阶段（1993年-1997年）以及公职人员周转房制度阶段。周转房政策的产生是适应住房改革政策需要、回应现实住房问题以及适应未来住房管理需求的必然之举。首先，周转房政策是住房商品化时代下如何保障特殊公职人员住房权利的改革举措，是商品房制度下青年干部和交流任职干部实现“住有所居”的重要补充。其次，随着房价和房租的快速上涨，新入职或者异地任职和交流的公职人员面临着巨大的居住压力，必要的住房保障对于这一群体的生活过渡和工作保障具有重要意义。再次，所有权与使用权分离、服务走向标准化和精准化、保障从分散到集中统一管理是未来政府运行保障的重要方向，周转房政策适应这些发展趋势。
（二）周转房政策的实践特征与实践需求。对象特定化。周转房不面向所有机关干部，一般仅仅针对无房的年轻干部和部分异地交流任职的干部。这类群体在公务员群体中特色鲜明，新进人员或者调动人员当前无力负担购房费用，作为未来购房的过渡；交流人员无购房需求临时使用。因此其建设和管理要注重年轻化、社交化、平衡化。
使用周期化。周转房政策从其设计之初就体现为过渡性目标，满足一段时间内过渡性的使用需求，其功能设计也是以周期作为管理的闭环。周期化的使用设定，一方面是为了确保资源配置效益的最大化，通过提升使用的周期来提升房屋的边际效率，推进效能最大化；另一方面则是以动态化调整降低路径依赖，减少寻租的道德风险，确保特定的使用范围。因此，要明确周期为多久、如何规范保障、如何持续优化，推进周转房的使用周期化。
管理标准化。周转房政策落地的关键就在于以标准化推动管理的科学化。周转房的管理经历了政府部门的单位管理到现代物业管理转变，当前的周转房不仅仅是一个居住空间，更是一个“居住+服务+保障”的复合体，需要对其进行标准化管理。要重点围绕社区化建设标准、近零碳化建设标准、精准优质服务标准、智慧化治理标准等，推进周转房管理标准化建设。
二、机关干部周转房政策特征与地方实践
（一）中央层面的周转房政策。自2003年中央办公厅针对异地交流干部需求提出了周转房制度以后，中央层面开始了以需求为导向、以科学管理为准则、以有效保障为目标的改革和探索，相继出台了《关于完善在京中央和国家机关住房制度的若干意见》《在京中央和国家机关新录用公务员周转房管理办法》《在京中央和国家机关职工周转房住房租金管理办法》等文件，明确了周转房建设、运营、管理、分配、收益等基本要求。这些制度设计总体上呈现出供给方式多样化、管理方式市场化、服务方式标准化等特点。
（二）地方周转房政策及其实践。各级地方政府按照自身周转房建设和管理需求，结合已有资源积累和经验优势，在国家政策基础上出台了具有地方特色的政策，如《湖南省省直机关公务员周转房管理办法》《湖北省省直机关公有租赁住房管理办法》等，四川省更是出台了《机关周转房管理服务规范》（DB51/T 2615—2019）的地方标准等。呈现出以下特色：
房源筹建方面，形成了多源流、多渠道的供应路径。包括购买、新建、改造、市场租赁等方式筹建周转房。通过多种渠道，各地在一定程度上开发了存量、提升了增量，形成了动态化的周转房资源库，但是与需求量相比，仍存在着一定缺口。
周转房配租方面，形成了规范化、标准化的管理体系。在面积上，主体为40-60平方米的一居室，其次是60-80平方米的二居室，少量90平方米以上的三居室。在装修上，以基础性装修为主，提供家具电器，能够保障基本生活。在分配上，以申请制为主，申请对象本地无房，且通过多层审核进行配置，确保分配合法合规。
周转房服务方面，形成了市场化、专业化的服务体系。各地周转房服务机制基本上以购买市场化的专业物业公司的服务为主，积极开拓特色化的服务体系。如四川省针对周转房住户群体特点，提炼了象征志同道合的一群人汇聚在一起的小区主题文化“嘤鸣集”，建立了“嘤鸣集”阅读新空间，开通了小区专线巴士，体现了文化沁润和服务保障。
周转房监管方面，形成了全周期、全领域的监管体系。各地都非常重视周转房使用的监管机制，明确了监管部门的责任，并依托智慧平台形成了申请、分配、服务、腾退的全周期管理和监测体系。
三、当前周转房政策存在的现实问题与制度障碍
（一）政策设计还不完善。公职人员的住房问题是当前政府运行保障的重要内容，在政策层面至少包括住房供应政策、住房分配政策、住房财政金融支持政策、住房管理政策4个方面，从制度上则需要协调住房补贴制度、住房公积金制度和周转房制度。但目前我国的公职人员住房政策尚未建立统一的体系，导致各地在周转房制度设计方面具有较大的自主性，虽然推动了地方政府的创新性探索，但也造成了包括建设方案、分配对象、建筑面积、管理标准等明显差距，引发区域性的不公平问题。
（二）政策配套不够。一是统筹力度不足。各地周转房政策大都是以单一的政策文件为依据，难以实现对地方财政、住建、国土、市场监管部门的责任管理、资源调动，协同效用不足。二是工作合力不够。周转房的责任主体为各地机关事务管理局，但在房源筹建、选房配租、监督管理等方面，涉及到财政、住房城乡建设、自然资源、发展改革、纪检监察等多个部门，职责划分不清晰，影响了管理效力。三是治理效能不高。周转房在建设、分配、腾退、监督各个环节都需要配套措施，如在土地划拨上，需要与国土部门协同，并由当地市县人民政府协调；在建设、装修和配备上，涉及住建、环保、政府采购等部门；在分配上，又需要同房管部门以及分配对象单位协调；在运营管理上，涉及到物业公司以及主管的住房城乡建设部门，同时还需接受所在社区和街道的管理。由于缺乏配套政策，特别是缺乏权力清单、责任清单，造成权责不明、管理不严等问题。
（三）政策精准性不足。周转房虽然在管理和服务上不断创新，一定程度上解决了服务对象的“不满意”问题，但是距离“满意”还存在差距：一是个性化服务有待加强，特别是90后的年轻干部，运动、社交、个性消费的精准化配套仍然不够。二是精准服务不够，交流干部需要一个融入本地的空间、支撑工作的载体和满足生活的保障，当前的周转房大多仅仅是以生活属性进行配套、建设和服务，工作支撑功能和社会化交往功能仍有欠缺。三是现代智慧生活服务还有不足，特别是进入数字社会以后，个人的生活、工作、兴趣都被数字化，需要智慧式、智能化的生活设施设计。
四、周转房政策精准化管理服务的优化路径
（一）完善精准化的周转房管理制度顶层设计。建立中央定规则、地方定方式的规范化与灵活性兼顾的政策体系。在中央层面，需要按照国家整体住房政策以及公务员住房特点做好顶层设计，明确周转房在责任主体、资金保障、房源供应、管理机制等方面的总体规则和标准，形成地方可依据、可参照、可执行的政策办法，并探索相应的周转房建设规划，为地方提供指导。地方层面，在遵循中央政策的基础上，以机关事务管理部门作为周转房的统筹牵头单位，制定适应于地域的周转房建设、运行和监督管理办法，并形成相应的责任清单，设立专门机构负责执行，形成基于贯彻中央政策、立足地方实际、回应现实需求、顺应时代发展的规章制度。
建立动态管理与配套统筹相结合的政策体系。一方面要建立基于目标导向的周转房动态管理体系，形成以需求为导向，以土地、住房政策为制度约束，以租住成本、管理运行为成本约束，以分配、管理、监督平台为技术约束的周转房建设、管理、分配的决策管理模型。另一方面，制定周转房的配套管理政策，以机关事务管理局为责任统筹部门，联动住房城乡建设、自然资源、国资、市场监管、生态环境等部门以及地方政府等推动周转房的系统化政策设计。
形成全过程与标准化有效整合的政策体系。一方面，要以全周期理念，推进决策-建设-分配-运行-监督全过程设计管理服务保障，形成全周期的周转房政策体系，确保周转房全过程的科学化、公正化、绩效化管理。另一方面，要建立标准化体系，以地方为单位，建立周转房全周期的管理服务标准，包括周转房建设、分配、管理流程、租金、物业服务标准等，实现周转房的全过程科学化管理。
（二）建立精准化管理服务标准。注重多样化标准。所谓的多样化，在本质上就是“可选择性”，而非“不可选择的唯一性”。因此，周转房从设计、建设到管理，都需要根据需求调查情况进行多个特点、多种模式、多样风格的考量，在坚持公平性的同时充分尊重服务对象的个性化。同时充分应用智慧化平台和手段，在周转房的全周期管理服务中实现数字化管理。
注重高品质标准。在周转房配备上，形成能够满足入住对象基本生活需要的硬件标准，实现真正意义上的“拎包入住”；形成满足入住服务对象幸福生活的软件标准，从功能设计上建立适用性、美学感、参与感的文化场景，增强入住对象的认同感和参与度；形成满足入住服务对象高层次需求的实现标准，在周转房设计、建设和运行中，搭建实现自我社会认同、互动社会交往、自我社会实现的平台。
注重可及性标准。所谓可及性，就是管理和服务要能被服务对象“可获得”“易获得”以及“低成本获得”，做到政务服务要实现周转房的有效供给，公共服务实现周转房的集成配置，便民市场服务实现优质供给。
（三）推进精准化的周转房社区治理共同体建设。推动周转房社区党组织建设，实现网格化管理。建立社区党委、楼栋支部，并按照网格化思路开展党建引领社区的治理体系。结合网格党员数量及分布情况，优化周转房小区党组织设置，以一般网格为单元全覆盖健全网格党组织。赋予网格党组织协调使用专职网格员、社区协辅人员、物业服务人员、居民自治骨干等权力，网格党组织牵头建立网格党建联席会议，定期协调各方共商共议共决治理重大事项。
推动形成网络化治理的社区治理共同体责任体系，形成“政府是公共价值的促动者、企业是公共价值的创造者、非政府组织是公共价值的提供者、公民个人是公共价值的实践者”的治理共同体责任格局，建立与之相适应的资源管理机制和绩效考评机制，形成法定责任+社会责任+志愿责任相结合的责任管理体系。
（文/四川省机关事务管理局、四川省机关事务研究中心 田昭 徐杰 周烈锐 曲柏玮 唐亚帆）
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