上海市市级党政机关绿色服务产业研究

一、研究背景和意义

（一）研究背景。加强生态文明建设、推进绿色发展，需要强有力的技术支撑和产业基础。绿色服务业作为提供绿色产品和服务支持的产业，既是推进生态文明建设、打赢污染防治攻坚战的有力支撑，也是培育绿色发展新动能、实现高质量发展的重要内容。

党政机关是公共利益的代表者，是政策制度和法律法规的制定者，是解决市场运行机制缺陷的主体，也是服务的主体和消费者。在构建服务业赖以生存的外部环境中、在规范服务业经营过程中、在服务业与其他相关企业合作中、在自身的运行过程中，以及在引导、示范、宣传和教育消费者方面都起着决定性的作用。

本文通过摸清市级党政机关绿色发展现状，对标上海市公共机构“十四五”资源节约和循环经济发展规划要求，梳理可依托市场化方式推进的工作领域。在初步掌握市级党政机关可对市场开放的资源清单基础上，研究国家和本市绿色服务产业情况，分析市级党政机关与市场深度融合的实践路径，为推动形成公共机构节能产业治理新格局打好基础。另一方面也可以丰富政府机构改革和职能转变的研究。

（二）研究意义。有利于优化资源配置，促进上海市党政机关事务工作高质量发展。上海市的市场经济发展水平高，服务产业发达，专业的后勤服务公司通过在激烈市场竞争中的锤炼，不断提升后勤服务的效率、效益和品质，具备丰富的服务经验、较强的专业知识、现代化的管理模式、富有竞争力的团队和良好的成本控制意识。这些社会机构的优势与现代政府追求的效率、效益、客户导向、结果导向目标相一致。通过党政机关绿色服务产业研究，有利于发挥市场的资源配置功能，吸收市场上的先进技术、经验和管理方法，提高对服务需求的响应速度和响应效果，推动机关后勤服务提质增效，进一步改善服务对象的满意程度，促进机关后勤服务高质量发展。

有利于降低机关运行成本，促进上海市党政机关的公共服务职能发挥。目前上海市党政机关的后勤服务经费基本来自财政拨付，由于没有实现标准化、规模化，服务保障部门为满足服务对象个性化要求，成本控制意识不足，重复建设和浪费现象时有发生；另外，不少部门的后勤机构人员配置冗余，造成财政开支负担过重。通过研究市级党政机关绿色服务产业，扩大市场开放程度，有助于降低机关运行开支和设施设备的更新，节约财政开支。结余的财政资金可被用于改善民生、精准扶贫、培育新动能和加强公共服务等项目，增强上海市党政机关的公共服务职能。

二、党政机关绿色服务产业模式

（一）合同能源管理模式。合同能源管理服务是为用能单位和项目在节能减排等方面提供服务和支持的产业。合同能源管理是节能服务公司与用能单位以契约形式约定项目的节能目标，节能服务公司为实现节能目标向用能单位提供必要的服务，用能单位以节能效益、节能服务费或能源托管费支付节能服务公司的投入及其合理利润的节能服务机制。

根据《合同能源管理技术通则》（GB/T 24915-2020），合同能源管理的基本模式包括节能效益分享型、节能量保证型、能源费用托管型、融资租赁型和混合型5种。在市级机关及其所属事业单位、市区其他公共机构节约能源资源的技术改造过程中，较多采用的是节能效益分享型、节能量保证型、能源费用托管型。

在目前国内的合同能源管理项目中，节能效益分享型仍是主流。从发展趋势上看，节能量保证型因其对能源价格的依赖性较低而逐渐受到用能单位的青睐；与此相反，能源费用托管型的合同能源管理模式则受到节能服务企业的推崇，在建筑领域及公众物业领域使用较多。此外，节能效益分享型+节能量保证型、节能效益分享型+能源费用托管型等多种形态的复合模式也逐步形成。

合同能源管理这一模式的引进对于缺少专业节能人才和技改资金的党政机关等用能单位特别适用，是一项对用能单位和节能服务公司双方以及整个社会都具有积极现实意义的举措。在提升党政机关节能管理能力的过程中，可以切实发挥降低行政成本、提升公共机构节能成效等方面的重要作用。

（二）合同节水管理模式。2019年4月，国家发展改革委、水利部联合印发了《国家节水行动方案》（以下简称《方案》），旨在大力推动全社会节水，全面提升水资源利用效率，形成节水型生产生活方式，保障国家水安全，促进高质量发展。

《方案》提出了6大重点行动和深化机制体制改革２方面举措，确定了29项具体任务。在强调机制体制改革时，着重提出了采用合同节水管理的市场化机制，推动节水改造，提高各领域、各行业用水效率。

“合同节水管理”是指节水服务企业与用户以合同形式，为用户募集资本、集成先进技术，提供节水改造和管理等服务，以分享节水效益方式收回投资、获取收益的节水服务机制。合同节水管理的典型模式包括节水效益分享型、节水效果保证型。节水服务企业和用户按照合同约定的节水目标和分成比例收回投资成本、分享节水效益。

（三）PPP模式。PPP模式（即“公共部门-私人企业-合作”的模式）不仅是一个新融资模式，还是对管理模式和社会治理机制的创新。首先，政府针对具体项目特许新建一家项目公司，并对其提供扶持措施，然后，项目公司负责进行项目的融资和建设，融资来源包括项目资本金和贷款；项目建成后，由政府特许企业进行项目的开发和运营，而贷款人除了可以获得项目经营的直接收益外，还可获得通过政府扶持所转化的效益。

PPP模式的本质就是充分发挥政府、公共部门和私营部门各自优势，进行相互合作的制度模式。PPP的发展趋势是公共部门不再是购买“一项”资产，而是购买“一整套”服务。我国的PPP项目，从数目上来看，主要分布在能源领域、水务和污水处理领域、交通运输领域。

（四）BOT模式。BOT模式（即建造-运营-移交方式），首先由项目发起人通过投标从委托人手中获取对某个项目的特许权，随后组成项目公司并负责进行项目的融资，组织项目的建设，管理项目的运营，在特许期内通过对项目的开发运营以及政府给予的其他优惠来回收资金以还贷，并取得合理的利润。特许期结束后，将项目无偿移交给政府。

社会企业是直接的经营者，主要面向党政机关开展系列化的经营服务，在一定意义上形成了全面引进社会各方力量联合办党政机关后勤的良好格局。这样做使得基础设施的运营管理能够全方位的融入到社会中，进而真正提高党政机关后勤服务质量。这种投资方式，可以让党政机关在投资中规避可能需要承担的风险，缩减了部分可能用在后勤人员工资、住房、医疗等福利性等方面的支出。

（五）融资租赁。融资租赁是指实质上转移与资产所有权有关的全部或绝大部分风险和报酬的租赁。出租人根据承租人对租赁物件的特定要求和对供货人的选择，出资向供货人购买租赁物件，并租给承租人使用；承租人分期向出租人支付租金，在租赁期内租赁物件的所有权属于出租人所有，承租人拥有租赁物件的使用权。租期届满后，承租人可以选择按照较低的协商价格将租赁物品买入，所有权归承租人所有，或者选择不再续约，所有权仍归出租人所有。融资租赁可分为简单融资租赁、回租融资租赁、杠杆融资租赁、委托融资租赁、项目融资租赁等。

三、党政机关可对市场开放的领域

（一）办公用房设施设备更新。办公用房的规划、建设、调配、管理是机关事务管理重要职能之一。根据《机关事务工作指南（2020版）》规定，在办公用房的管理中，机关事务管理部门需要结合办公用房建筑年代、历史维修记录、老化损坏程度、单位建筑面积能耗水平和使用单位的实际需求，统筹安排办公用房大中修项目。

结合近年来上海市公共建筑、公共机构节能改造项目实施案例分析，部分用能设备在更新时，采用高效的节能设备予以更换或改造，可有效降低设备能耗和能源费用。从建筑围护结构、采暖通风空调系统、生活热水系统、供能系统、照明系统、电梯系统、监测和控制系统方面，共梳理出45项常用且适用于市级党政机关实施的节能措施。综合考虑项目实施难易程度、静态回收期及内部收益率等因素，其中有24项节能措施适合采用合同能源管理模式予以实施，包括采暖通风空调及生活热水系统14项、照明系统3项、电梯系统2项、供能系统4项、监测和控制系统1项。

（二）充换电设施安装。“十三五”期间，在新能源汽车推广中，针对充电设施需求快速增长、资金来源仅靠政府财政投入一时难以满足的现状，尝试采取政府与社会资本合作的PPP模式，由政府提供场所，积极引入社会资本参与充电柱投资、建设、运营和维护，既化解了政府难题，又大大提升了建设速度，为出行提供了便利和保障。

发展新能源汽车，避免“有车无桩，无法续航，有桩无网，车桩并荒。”上海公共机构通过与社会资本的合作，打造一张涵盖全市充电桩查询、使用、支付的统一网络，可以有效避免充电设施成为孤岛，为党政机关等公共机构后续在推广充电桩建设方面，提供了较好的经验借鉴。

（三）新建及既有建筑可再生能源利用。根据《上海市公共机构资源节约和循环经济发展“十四五”规划》，推动本市公共机构能源系统逐步向清洁化、电气化、低碳化方向转型。盘活党政机关等公共机构闲置屋顶、车棚等资源，加大太阳能、风能、空气能等可再生能源推广应用力度，提升可再生能源比例。

目前，屋顶分布式光伏电站建设的常见合作模式包括全资自投、融资租赁、合同能源管理和屋顶出租等。全市公共机构太阳能利用项目一部分采用合同能源管理模式予以实施建造和运营，合同能源管理项目合同期一般在20年，部分项目合同期为25年。节能服务公司将屋顶分布式光伏电站所发绿色电力以低于市政电网价格销售给用能单位。

（四）湿垃圾就地资源化处理。党政机关的湿垃圾主要来源为园林绿化垃圾和餐厨垃圾，其中，餐厨垃圾通常来源于单位食堂等剩余的饮食和后厨在加工面食、油脂、肉食、蔬菜、水果等过程中产生的废弃物，由于餐厨垃圾的产生量、产生频次及特性，为湿垃圾处理的重中之重。前期，餐厨垃圾就地资源化处理项目投资来源于财政资金，而基层公共机构由于没有人员、资金、措施的投入，很大程度上制约了工作的开展。

技术和资金是制约全市公共机构推进餐厨垃圾就地资源化处理工作的主要客观因素，为此，要坚持依靠自身努力和借助外力并重，坚持引资引技引智并举，开放发展，发挥市场机制作用，研究采用政府与社会资本合作模式，充分发挥区域内相关服务企业的重要作用。

（五）推进政府数据资源向社会开放。数据资源作为生产要素、无形资产和社会财富，与能源、材料等有形资源具有同等重要作用。而政府作为最大的公共数据拥有者，除了自身要充分利用、共享数据资源外，更有责任和义务通过数据资源的开放，增强政府行政的透明度，提升社会治理能力，通过推动整个社会对政府数据的开发利用，助推产业升级和经济转型，主动把握和应对大数据时代带来的机遇和挑战。

以市场化的方式解决数据资源的供应工作。首先要划清公益与商用数据资源的界限。对于非营利性的公益数据资源，如科技、气象、地理、教育、保健等数据，政府要认真做好开发和供给工作。其次，对于商用数据资源，要按照市场化的方式积极培育中介服务机构进行开发、利用，实现增值服务。

四、思考及建议

绿色服务产业是在生态文明绿色经济发展时代服务业转型升级的方向。绿色服务产业对绿色循环经济是一个重要的支撑，如果没有绿色服务产业，那么绿色的产业体系是很难支撑起来的。与工业领域比较，我国公共机构领域的节能服务市场庞大，但发展速度比较缓慢。分析其原因，主要是由于在工业领域有企业节能增效的市场推动力，而在公共机构，尤其在市级党政机关的节能服务市场，则受到了行政管理的约束。

（一）加大实施绿色采购力度。绿色采购即指在政府采购中，政府着力选购那些无污染、有利于健康和循环经济发展的产品和服务。许多国家和地区为提高资源的利用效率，促进环境保护目标的实现，纷纷对政府采购制度进行修正和完善，并通过政策和法律逐步使绿色采购理念制度化。如在使用财政资金实施公共机构节能的同时，也要通过多种途径让社会资本参与到公共机构的节能改造过程中，更好地发挥市场的融资功能。能源费用托管、设施设备租赁等多样化的节能项目，已初具雏形，进一步地突出了公共机构用能设施设备的技术性能，提高了能源利用效率。

（二）规范优化市场环境。要充分发挥市场在绿色服务产业中的主要作用，进一步加强规范引导，形成统一开放、平等准入、竞争有序的市场体系。规范、优化市场环境，要用企业家精神来改造政府，转变政府的理念，借鉴企业管理中的一些成功做法，改革党政机关的运行机制，提高政府的工作效率。

（三）扩大党政机关绿色服务市场的开放程度。积极引入创新服务模式，发挥市场机制作用，扩大合同能源管理、政府与社会资本合作、融资租赁、绿色金融等市场领域和规模，引导社会力量进入党政机关资源节约和循环经济领域。

支持资源节约和循环利用、可再生能源和新能源利用、节能节水新技术新产品研发示范及推广应用，激励和引导企业增加产品、技术、管理创新和节能减排等投资，为具备“工匠精神”的企业提供舞台，为先进绿色低碳循环技术的产业化提供试验场，培育上海节能服务品牌，构建产业治理格局，助推节能服务产业发展。

（文/上海市机关事务管理局）