政府采购货物服务评审因素细化和量化思考

在政府采购实践中，设置合理、详细、实操性强的评审因素是高效完成采购工作的重要条件之一，而评审因素如何做到细化和量化，是采购人及采购代理机构面临的难点问题。随着政府采购政策制度体系不断完善、监督检查力度不断加大、相关方面质疑投诉不断增加，这一问题更加需要采购人及采购代理机构给予足够重视。

一、政策依据和现实意义

近年来，财政部门出台的相关政策法规对政府采购货物服务评审因素细化和量化作出明确要求。《中华人民共和国政府采购法实施条例》规定，综合评分法是指投标文件满足招标文件全部实质性要求，且按照评审因素的量化指标评审得分最高的供应商为中标候选人的评标方法……采用综合评分法的，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》规定，综合评分法评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。磋商文件中没有规定的评审标准不得作为评审依据。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》指出，综合评分法是指投标文件满足招标文件全部实质性要求，且按照评审因素的量化指标评审得分最高的投标人为中标候选人的评标方法。评审因素应当细化和量化，且与相应的商务条件和采购需求对应。商务条件和采购需求指标有区间规定的，评审因素应当量化到相应区间，并设置各区间对应的不同分值。采用综合评分法的，评标结果按评审后得分由高到低顺序排列；得分相同的，按投标报价由低到高顺序排列；得分且投标报价相同的并列。投标文件满足招标文件全部实质性要求，且按照评审因素的量化指标评审得分最高的投标人为排名第一的中标候选人。2021年印发的《政府采购需求管理办法》再次强调，评审因素应当按照采购需求和与实现项目目标相关的其他因素确定……参与评分的指标应当是采购需求中的量化指标等细化、量化要求。

从实践层面来看，各级财政部门披露的政府采购信息公告、监督检查公告、质疑投诉处理决定以及指导性案例可以看出，近些年尤其是今年以来，在政府采购监督检查中，财政部门加大了对采购人、采购代理机构未按要求细化和量化评审因素的处罚力度，发现的问题多数集中于违反政府采购法实施条例第二十条、第三十四条。尤其是“评分标准的分值设置必须与评审因素的量化指标相对应”的问题较为突出。例如：2023年3月14日，江西省政府采购行政处罚决定书就某学院资产处仓库维修项目的处罚就指出了其招标文件中存在“评审因素未细化量化”的情形，责令限期改正，并对采购人给予警告。5月6日，财政部政府发布采购信息公告，对某单位制服制作项目因项目实施方案、售后服务方案评审因素未依法做到细化和量化，连同其他问题作出责令采购人废标，责令采购人、代理机构就招标文件编制违法的问题限期改正的处罚决定。

综上所述，评审因素细化、量化是规范政府采购行为、维护国家利益和社会公共利益、保护政府采购当事人合法权益的政策法规要求，也是采购人及采购代理机构在实践中保证采购项目顺利开展的现实需要，应当高度重视。

二、痛点和难点

虽然评审因素细化和量化有政策法规依据，但在政府采购项目实际操作中，真正做到完全准确把握评审因素细化和量化，仍有不小的困难，主要体现在以下几方面：

顶层设计不完善。现有对评审因素细化和量化作出规定的法律法规，大多立足宏观层面，在具体指标设置、细化定义、量化尺度等方面缺乏统一具象的执行标准。比如，有一些政府采购项目对方案评审设置分值区间值，不同得分档次对应不同得分区间。对于评分标准中是否能设置区间分，业界说法不一，有人认为根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定的“评审因素应当细化和量化，且与相应的商务条件和采购需求对应。商务条件和采购需求指标有区间规定的，评审因素应当量化到相应区间，并设置各区间对应的不同分值”，评分标准的分值必须是一个确定的数值，而不能是区间。但有人对不同分值的理解为差异化得分即可，只要与相应的商务条件和采购需求对应，明确档次和区间即满足规定要求。针对这些问题，只能依靠采购人结合公布的指导性案例作出主观判断，政策法规并未具化到此程度，在实践中不完全具备指导意义。

部分采购需求在客观上存在细化量化难度。部分采购人对政府采购项目特别是服务项目中评分标准和商务条件与采购需求对应的要求不完全理解，不同于货物采购项目，其所采购货物有量化的、具体的、细致的指标来区分标的质量，在服务项目采购过程中，往往缺少对服务的量化指标。比如：食堂餐饮服务采购中，提供服务的质量往往难以量化、细化。首先，此类采购不适宜提供具体量化指标，譬如每天采购何种食材，材料如何搭配，饭菜口味如何，这些在评审过程中基本无法体现。其次，对餐饮服务的评价不能一概而论，同一采购人中不同人群对其服务评价也不尽相同。诸如此类服务项目，在编写服务需求及设置评审因素过程中很难做到细化、量化。

采购相关利益方对评审因素理解不同。现有政策对细化量化描述相对宽泛，投标人对政策的理解不尽相同，对采购文件的理解也不相同。这就造成了投标（应答）人在项目采购过程中对采购文件是否细化量化存疑，或者在项目结果公示后针对细化量化问题提出质疑或向财政主管部门提出投诉。这些问题给采购人及采购代理机构编写需求及设置评分标准增加了一定困难，也增加了质疑和投诉的风险。

三、建议和意见

对于采购人及代理机构来说，合法合规开展组织政府采购项目需要总结自身经验，同时结合财政、行政主管部门判定和指导性案例以规避风险。总体来说，采购人及采购代理机构不能完全明白正确答案是什么，但是可以推导出哪些是错误的。对此提出几点建议：

采购人在编写需求时应当突出重点、条理清晰，不能对某一项货物、服务提出笼统的要求。在无歧视性、排他性的基础上，明确货物服务指标。比如在设备采购中提出仪器精密度到哪个数量值，服务采购进度计划和时间节点的具体要求。在需求编写中不能只以好中差进行描述。服务项目中，对人员的要求不能仅描写为能胜任、有经验、服务好等，可以替代为对其工作年限、服务业绩等可量化的指标。

采购人及采购代理机构尽量不使用区间分值，对于可以量化的指标，可以使用“每有一个得相应分值”的表述，或者根据采购需求设置档次，如某设备分辨率在多少以上得固定分值、多少及以下得另一分值。这样既能够客观反映投标（应答）人所投标的质量，又能够做到细化、量化。此外，需求中未提及的部分，建议不设置打分项。比如某一项目在采购需求中未对售后服务进行要求，但在评分标准中设置了售后服务的评分项，这其实并不满足细化量化要求。

对于政府采购主管部门来说，要避免非细化和量化成为行业普遍痛点难点，建议从以下几方面着手解决：

加强顶层设计，完善相关配套制度办法，在相关规定中明确评审因素细化和量化的要求。例如，相关法规规范应当制定类似“文件发售不得少于个5工作日”的具体条款，对实际工作起到普遍的指导性意义。主管部门应当出台细化量化执行标准或常见问题解答，对相关问题进行解释，使采购人和采购代理机构有据可依。

以问题为导向，针对政府采购货物服务评审因素细化和量化普遍存在的问题广泛征求意见，对于无法或不适宜量化细化的项目在保证政府采购政策和原则的基础上提出替代方案。监督检查部门在事中事后检查过程中对发现的问题应当进行深入分析，不能简单以“违反《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十四条”来判定，而是对相关典型案例进行分析解释。

健全政府采购沟通培训机制。主管部门应当与采购人及采购代理机构建立完善的长效沟通机制，对于已经发生的问题及时纠正整改。定期或经常性组织采购人员培训，进一步提升行业相关从业人员整体水平，促进政府采购工作高质量发展。

（文/中招国际招标有限公司 刘振宇）