规范政府采购是优化营商环境、降低制度性交易成本的重要内容，是减轻市场主体负担、激发市场活力的重要举措，同时也是优化资产配置、强化资产管理的重要抓手。本文以中央国家机关政府采购中心（以下简称国采中心）执行的公开招标项目为例，探讨制度性交易成本构成，重点介绍国采中心持续降低制度性交易成本，助力政府采购市场主体规范发展的举措及成效，并就构建全国统一大市场、促进政府采购高质量发展提出相关建议。
一、政府采购制度性交易成本构成概述
制度性交易成本是指政府的各种制度工具所带来的经济、时间和机会成本。政府采购制度法律框架主要由《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、财政部规章及规范性文件组成，政府采购活动受此约束或干预产生的成本即为政府采购制度性交易成本。在政府采购活动中，制度性交易成本可以发生在不同主体上，体现在各环节、各业务流中，包括可以量化的成本和难以量化的成本、显性成本和隐性成本等。
政府采购工作链条主要包括采购意向公开、确定采购需求（计划）、发布公告、投标、开标评标、签订合同、履约验收、归集档案等，其中涉及不同主体的制度性交易成本主要体现在以下几个方面：
采购人的成本，主要是采购需求管理过程产生的成本。根据《政府采购需求管理办法》，为实现政府采购项目绩效目标，采购人应当确定采购需求、编制采购实施计划、进行需求审查。因此，采购人在通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查时会发生“确定需求成本”，在委托社会代理机构编制需求、开展采购活动时会发生“项目委托成本”，在采购过程和合同履行过程中可能会因质疑投诉、违约等情况产生额外的“风险处置成本”。
供应商的成本，主要是参与投标过程产生的商务成本费用。包括购买招标文件、缴纳投标保证金、制作提交投标文件、样品生产与寄送、检测认证、参与开标评标过程、开展救济活动等支出。
采购机构的成本，主要是受委托组织开展政府采购活动产生的运行成本。包括机关管理运行成本、信息系统开发维护成本、专家劳务费支出、档案管理费用以及落实政府采购政策成本等。
二、降低政府采购制度性交易成本的举措
降低政府采购制度性交易成本的关键是辩证处理好政府和市场的关系，统筹“放管服”一体化改革，提升监管和服务效能。党的十八大以来，国采中心深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，积极运用改革创新办法，帮助采购人和供应商解难题、渡难关、增活力，以规范工作流程、落实政策功能、提升专业化服务水平为重点，多措并举、勤俭务实，持续努力降低制度性交易成本，助力政府采购市场主体规范发展。
——打造专业化平台。为需求编制提供专业化咨询。通过编制部分品目采购需求标准导引，协助采购人科学编制采购需求，目前正在探索推动家具类、物业类、印刷类、食材配送类等品目采购需求导引编制。一方面，合理设置评审因素，确保招标文件的资格条件、技术服务要求公平公正，不指向特定供应商或者特定产品，不断降低招标文件质疑成功率，节约采购时间成本和人力成本；另一方面，提供专业、可操作的采购需求参考，节省采购人确定和编制采购需求所需的时间和人力财力成本。同时，辅之以采购需求中证明材料使用建议、检测报告使用要求、常用资质应用操作指南、产品分类及指标推荐建议等实用性强的文件编制指南，为采购人提供全方位专业服务。
为文件编制打造专业化系统。开发完成国E采和国密采两个系统，实现招标文件和投标文件制作电子化、模块化，系统自动按照流程生成投标文件，降低采购人文件编制负担。目前，国采中心所有单独委托项目都通过国E采和国密采系统实现在线编标投标，流程可靠、处处留痕，大大节省了供应商和采购中心的标书制作费用，节省了与采购人论证、确定采购需求的时间成本，明确了文件交互过程产生的纠纷甚至质疑投诉中各方责任。以国采中心年均完成约2000个单独项目为例，每个项目平均5家供应商投标，若以纸质投标书1份正本3份副本计算，仅供应商的标书印制费用就可节省110余万元。
为政策功能落地提供专业化支持。国采中心承担贯彻落实政府采购政策功能的重要职能，如节能环保、扶持中小企业发展等。《政府采购促进中小企业发展管理办法》印发后，采购人、供应商在理解和执行政策上有欠缺，经常出现投标供应商被拒绝甚至项目废标的情形。为此，国采中心及时制定《关于落实政府采购支持中小企业实施方案》《关于加大政府采购支持中小企业力度的实施方案》，一方面做好政策执行者，将面向小微企业的价格扣除比例由6%调至10%；一方面做好政策解释者，采取线上、线下等方式为广大采购人提供针对性培训，在项目委托、文件编制、项目评审各环节设置提示提醒功能，为评审专家讲解相关政策，在中标公告中详细说明投标被拒绝的原因，耐心讲解《中小企业声明函》填写注意事项，等等。一整套“组合拳”打下来，废标率持续下降，节约了采购人和供应商的时间成本、资金成本及沉没成本。
——提高信息化水平。全面推行远程“不见面”开标，通过设置网上开标大厅、现场直播开标全流程等方式，彻底改变了供应商现场参加开标的传统模式。2019年以来，国采中心共完成远程开标项目4100余个，京外供应商通过远程“不见面”的方式参加开标近3万家次。以每个项目每家供应商派出2人、出差成本2000元计算，平均每年可为供应商节约差旅费300余万元。同时，采用集中解密方式将开标时间缩短至平均5分钟以内，极大提升了开标效率和公信力。
充分发挥远程评标效能。远程评标旨在让数据多跑路，让京外地区采购人代表和异地评审专家“评标不跑腿”。作为特色服务项目，国采中心远程评标独特的组网模式和灵活的应用场景均为业内首创。一是服务模式灵活。与7家京外单位签订了《远程评标合作协议》，异地评审专家和不具备条件的采购人代表可以去合作单位的“固定场所”远程评标；具备一定条件的采购单位可以作为“机动场所”远程评标，这也是目前应用最广泛的场景。二是组网方式便捷。经过不断的升级完善，为“机动场所”开通远程评标服务的时间从5天缩短至30分钟内，服务已覆盖到新疆伊宁、西藏日喀则、海南海口等边远地区。三是效果超出预期。2020年以来，共完成远程评标项目730余个，为180多家中央预算单位的780名采购人代表提供远程评标服务，累计采购额约28亿元。
实现档案管理信息化。制定《电子档案管理办法实施细则》，在采购文件、评审资料全面电子化的基础上，将采购人代表推荐、采购结果确认等需要书面确认的业务流程电子化，实现公开招标项目一键式归档，大大减少扫描纸质材料、人工归档产生的人工成本和委托档案保管费用。每年单独委托项目约2000个，若以纸质投标文件存档，每个项目保留5份投标文件正本，总共近万份档案。若委托第三方档案管理组织保存，15年档案存放期需累计支付150余万元。
——实行规范化管理。规范涉企收费，网上下载标书、制作投标文件、提交质疑函全部免费；国采中心于2010年开始全面取消政府采购投标保证金，清退应退未退的沉淀保证金。仍以2000个项目为例，每个项目平均5家供应商投标，每家投标保证金按最低1万元计算，若没有取消投标保证金，供应商要负担近亿元费用。此外，国采中心还规范采购人收取履约保证金的行为，采购人要求必须收取的，允许供应商自主选择以信汇、电汇或履约保函形式提供，并在采购文件和合同中约定。
规范评审组织工作，提升项目评审标准化、规范化程度。推行资格审查材料承诺制，省去供应商到相关部门开具资信证明等材料的费用，缩短了资格审查环节时长。进一步缩小并明确投标文件中加盖公章、电子签章范围，减少了因资格审查、漏加盖公章导致的废标情形，降低供应商参与政府采购的门槛和交易成本。制定修订《中央国家机关政府采购中心开标评标管理办法》《中央国家机关政府采购中心项目评审组织工作操作手册》等内部制度，编印多期规范单独委托项目组织流程的业务指南，全面提升评审质量和效率，为降低权利救济成本和监管成本打好基础；将评审经办人从“流水线”操作解脱出来，向学习型、专业型、研究型干部方向发展。
加强资金节约率执行监测。在评审沟通、询问和质疑答复过程中，向采购人、供应商强调投标价格的重要性，助力优质优价、物有所值目标实现；在周项目报表中统计每个项目的资金节约率，供领导研判形势；统计分析“低价中标”“高价中标”项目，充分发挥集中采购规模效应，落实政府采购节资功能。
——注重规模化效应。通过梳理采购人库，为采购人、供应商提供优质服务，采购规模和评审承载力逐年扩大，集中采购目录外的项目数量日益增加。2022年公开招标的目录外项目150余个，采购额近50亿元。经估算，相比委托社会代理机构采购，仅项目委托费一项即可节约国家资金上千万元。采购规模的增加，积累了丰富的供应商数据、中标产品数据、服务数据等数字资源，加以统计分析就可以转化为宝贵的数字资产，为发展数字经济、数字技术等提供了庞大的数字资产库。
三、工作方向及建议
持续营造公平透明稳定的政府采购环境。统筹做好“有所为”和“有所不为”，加快采购需求标准的建立和修订，建设采购需求管理模块，在国采中心网站设计开发采购需求管理栏，上线成熟的采购需求导引，并根据采购人反馈意见和主管部门政策规定及时动态调整，最大限度扩展需求导引的通用性和适用性。废除妨碍公平竞争的各种规定，删除采购文件歧视性条款和倾向性技术指标，促进政府采购更好服务国家治理体系和治理能力现代化。
全面提升以信息化为基础的服务水平。坚持数据赋能，建设完善的数据要素流通渠道，加强数据互联互通，推动采购数字资源向数字资产转化。完善信息系统建设，拓展“互联网+”政府采购应用场景，不断提高采购人、供应商在线“一网通办”的体验感。进一步优化审核流程，为采购人提供高效服务。探索采购需求数据体系化、结构化，提高采购需求指标结构化比例，为智能化评审和采购需求指标统计分析奠定基础，使采购产品的结构化配置指标成为资产管理的数据入口。提高远程评标服务质量，加大抽取异地专家远程评标力度，提高违法违规行为的机会成本，建立流动评标室，送评审服务上门，拓展评审场所，提高评审承载力和效能。加大网上信息公开力度，减少因信息不对称给供应商增加的额外成本。
探索建立政府集中采购绩效考评。推动政府集中采购由程序导向、结果导向向绩效导向转变，将制度性交易成本相关工作纳入绩效考核评价范畴，如政府采购相关政策和制度的执行情况，组织政府采购活动的规范化、专业化、“三公一诚”（公开，公平，公正，诚实信用）情况，需求的落实情况，预算执行情况，履约情况等。加强与政策制定部门的沟通，如探索推进政府采购的限额标准和公开招标数额标准的适度调整，大力发展电子卖场，探索中央与地方专家库资源共享等。
（文/中央国家机关政府采购中心 王伟 鞠业强）
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