党的十八大以来，国管局提出机关事务部门要建设牢固树立和践行“四个意识”的政治机关、坚决落实党中央国务院决策部署的行政机关、为党政机关规范高效运行提供有力保障的服务机关。“三个机关”建设是推进新时代机关事务治理现代化和高质量发展的重要举措，有其深刻的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑。
一、历史逻辑
“三个机关”建设是机关事务发展历史的重要组成部分，本文依循《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》有关历史分期对其历史逻辑予以阐释。
新民主主义革命时期——“三个机关”建设萌生起步期。新中国成立前，在根据地、边区和解放区都设有不同类型的后勤管理部门。第二次国内革命战争时期，中华苏维埃政府设立总务厅管理内部事务；抗日战争时期，各解放区抗日民主政权设有后勤管理机构，1941年成立中央管理局；解放战争时期，各解放区均设有后勤管理部门。新民主主义革命时期，从政治机关建设维度看，机关事务工作主要围绕军事工作展开；从行政机关建设维度看，机关事务部门主要是军事后勤机构，主要任务是军事后勤保障；从服务机关建设维度看，服务保障内容涉及财政经济、医药卫生、保育保健以及干部招待、房屋分配等事项，保障对象主要是根据地机关和军队，其终极目标是服务军事和新民主主义革命。这个时期没有明确提出“三个机关”建设有关理念，但已具备从政治、行政、服务3个层面推进机关事务部门建设的雏形。
社会主义革命和建设时期——“三个机关”建设探索奠基期。新中国成立后，随着党和政府工作重心发生重大变化，“三个机关”建设的内容也发生了相应变化，1951年成立政务院机关事务管理局是其重要标志（1954年更名为国务院机关事务管理局）。新中国成立后至改革开放前，机关事务部门的政治功能主要是在党的领导下为推进社会主义革命和建设服务。1951年政务院机关事务管理局成立大会上，时任政务院副秘书长齐燕铭强调：“管理局的工作，总括一句话就是事务工作。管理局的同志是在为全国最高决策机关服务，为毛主席服务，为中央人民政府政务院服务，也是为全国人民服务，这是光荣的事业。”1954年，时任政务院秘书长习仲勋作出指示：“机关事务要加强政治领导，不能形成事务主义。”这些指示强调机关事务部门的政治机关属性，强化了机关事务部门政治机关建设。行政机关建设上，这一时期机关事务部门主要执行总务、财务、供给、人事、警卫等管理职能，间接执行社会主义革命和建设任务。从服务机关维度看，这一时期供餐、幼托、卫生保障、房产管理等是机关事务工作的重点。
改革开放和社会主义现代化建设时期——“三个机关”建设创新推进期。1978年后，党和政府的工作重点向改革开放和社会主义现代化建设转变，“三个机关”建设的内容也发生相应转变。这一时期机关事务部门主要围绕改革开放和社会主义现代化建设大局开展工作。机关事务部门积极落实推进机关后勤服务社会化、运营市场化等决策部署，推动强化机关事务部门管理职能。在逐步启动和实现服务社会化的前提下，坚持“管理科学化、保障法治化、服务社会化”理念，引进社会化、市场化力量，优化服务职能。
中国特色社会主义新时代——“三个机关”建设高质量发展期。党的十八大以来，随着我国社会主义进入新时代，“三个机关”建设进入高质量发展阶段。在政治机关建设上，机关事务部门增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，凸显党性和人民性等政治属性，服务新时代党和政府工作大局，机关事务部门逐渐从幕后走向台前，承担改革任务，具有鲜明的政治性。在行政机关建设中，贯彻中央八项规定精神和过紧日子等决策部署，落实《公共机构节能条例》《党政机关办公用房管理办法》《党政机关公务用车管理办法》等有关要求。2013年，国务院机关事务管理局更名为国家机关事务管理局，2018年党和国家机构改革中，进一步调整机关事务部门行政职能。服务机关建设上，机关运行保障社会化、市场化程度日益加深，机关事务治理模式现代化转型向纵深推进，机关事务管理保障效能显著提升，充分发挥党和政府运行的基础性、支撑性作用和服务性、保障性功能。
二、理论逻辑
政治属性是一切机关的共同属性，党政机关的政治属性其核心就是党性，党性和人民性是内在统一的，都是政治机关的价值属性。机关事务部门通过履行机关运行保障职能，体现自身政治属性、发挥自身政治功能。
行政属性是机关事务部门的职能属性，兼具内部性和外部性，其行政功能的基础是执行功能。行政行为包括内部行政行为和外部行政行为，机关事务部门的行政行为既具有内部性也具有外部性。机关事务部门的行政职能是法定职能，《机关事务管理条例》《公共机构节能条例》《党政机关厉行节约反对浪费条例》《行政事业性国有资产管理条例》等都内嵌着机关事务部门的外部性。
服务属性是党政机关的基础属性，其属性是人民性，其功能是为人民服务。相对其他机关，机关事务部门作为服务机关的服务属性更为直接、更加鲜明。
“三个机关”建设不仅有着特定的内涵，也有着显在的逻辑特性。一是逻辑自洽性。逻辑自洽性是逻辑体系自身圆通性和严密性的体现，政治机关、行政机关、服务机关三者是相互贯通的，辩证统一于机关事务部门工作实践，具有逻辑自洽性。二是逻辑他洽性。逻辑他洽性是逻辑系统和周边逻辑的内在一致性，一方面“三个机关”虽然是对机关事务部门的定位，但这种定位和其他机关的定位是内在相通的；另一方面，“三个机关”建设将产生积极的正外部效应，具体表现为政治效应、经济效应、社会效应、生态效应。这都是逻辑他洽性的重要体现。三是逻辑续洽性。逻辑续洽性是逻辑体系面临新场景时的适应性，推动“三个机关”的建设不仅是对机关事务工作历史进路的回应，也是对新时代机关事务新矛盾、新情况、新问题、新要求的适应。
三、实践逻辑
“三个机关”建设的实践逻辑是其历史逻辑的实践延伸，是其理论逻辑的实践反映。本文从实践问题和建设路径两个层面阐述。
实践问题：进入新时代，我国社会主要矛盾已经发生变化，经济社会进入高质量发展阶段，机关事务工作的主要矛盾随之转化。“三个机关”建设中，政治、行政、服务属性需要进一步凸显，这些问题都需要在新的实践中加以解决。政治机关的系统性有待提升，对标新时代新要求，机关事务部门推进系统性、整体性的政治机关建设意识需要进一步增强，力度有待进一步加大。行政机关的外部性有待强化。机关事务部门的行政属性功能主要体现在贯彻党委、政府的决策部署方面，贯彻效能仍需进一步提高；机关事务部门具有行政主体资格，行政属性、行政功能不足问题主要体现在其行政职能、管理职能履行不到位或在机构改革中职能弱化等问题上。服务机关的品质性有待加强，需要在服务精细化、品质化等方面下功夫，这也是新时代机关事务主要矛盾转化所决定的。从供给侧看，机关事务部门的管理能力、服务质量、保障水平能够保障机关正常运行、满足机关干部的基本需求，但仅停留在基本的服务保障层面，难以顺应改革发展形势。从需求侧看，人民群众对党政机关的需求日益增长，机关高效运转要求机关事务部门提供更优质的服务保障。
建设路径：坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足新时代机关事务工作实际，将以人民为中心的发展思想和创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念落实到“三个机关”建设中，运用科学思维系统性重塑，从以下3个方面着力推动机关事务治理现代化和高质量发展。
强化党性和统领性建设政治机关。着眼政治机关的价值、功能属性，即党性和统领性，推进机关事务部门政治机关建设。一方面通过加强党的建设推进政治机关建设。习近平总书记强调，中央和国家机关首先是政治机关，必须旗帜鲜明讲政治，坚定不移加强党的全面领导，坚持不懈推进党的政治建设。机关事务部门政治机关建设必须坚定拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”，在深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想上争作表率，在始终同党中央保持高度一致上争作表率，在坚决贯彻落实党中央各项决策部署上争作表率，将机关事务部门建设成为让党中央放心、让人民群众满意的模范机关。另一方面要强化职能履行，将政治性要求体现在机关事务管理保障服务各项职能的履行中，不折不扣落实党中央决策部署。例如，坚持勤俭办一切事业，落实过紧日子等要求，把握机关运行保障的适度性原则，控制机关运行成本；坚决落实中央八项规定精神，履行好办公用房、公务用车管理职责；立足确保粮食安全的战略高度，推进机关食堂带头反食品浪费；围绕“双碳”目标，优化用能结构，督促改变用能习惯，发挥公共机构的示范引领作用。
统筹内部性和外部性建设行政机关。机关事务部门作为行政机关，其外部行政行为更多体现在管理层面，内部行政行为更多体现在保障服务层面。推进机关事务部门行政机关建设，坚持集中统一强化管理职能，是强化其外部性、突出其外部行政行为的有力抓手。国有资产集中统一管理方面，要落实《行政事业性国有资产管理条例》《党政机关办公用房管理办法》等要求，秉持集约化、智慧化、法治化、专业化理念，以公物仓建设、办公用房数字化建设等为抓手，构建国有资产共享共用机制，依法全面实行各级办公用房统一管理，实现统一规划建设、统一权属登记、统一配置管理、统一维修改造、统一处置利用。公务用车管理方面，深化区域“一张网”建设成果，推动构建“阳光、高效、节约”的新型公务用车制度体系。探索建立区域公务用车资源共享机制，推进公务出行区域一体化建设。严格控制车辆总规模，优化配备结构，加大新能源汽车配备使用力度，逐年提升公务用车电动化率。公共机构节能管理方面，按照节约能源法、《公共机构节能条例》等有关要求，履行公共机构节约能源资源监督管理的行政执法职责，助力实现“双碳”目标。
深植人民性和品质性建设服务机关。人民性是服务机关的基础属性，人民对美好生活的向往是服务机关的奋斗目标。机关事务部门必须立足新时代机关事务主要矛盾，注重点面结合，推动机关事务各领域平衡发展，促进服务保障规范化和资源配置均衡化，确保资源供给与机关运行合理需求相匹配、保障水平与经济社会发展水平相适应，在服务保障方面提高专业化、精细化、标准化、数字化水平，充分发挥和凸显标准化和数字化的“乘数效应”，提高管理质量，增强保障效能，优化服务品质。需要强调的是，数字化背景下机关事务部门将不仅以线性方式发展，通过建立新的逻辑和运行方式，将会重新定义机关事务部门的价值。此外，机关事务工作也是经济工作，是走向市场生产和交换商品的工作，在推进机关事务高质量发展和高品质服务的过程中，必须考虑经济性、节约性、效能性等特性。
（文/杭州市机关事务管理局）
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