一、研究背景

党中央、国务院高度重视行政事业单位国有资产管理工作。2012年，《机关事务管理条例》提出推进机关事务集中统一管理，统筹配置资源，引导国有资产管理走向集成化；提出闲置资产应统一调剂使用或公开拍卖等，为公物仓的建立运行提供了良好的制度环境。2013年，《党政机关厉行节约反对浪费条例》提出优化办公家具、办公设备等资产的配置和使用，通过调剂方式盘活存量资产；建立共享共用机制，加强资源整合。2020年5月，国家机关事务管理局印发《关于开展中央行政事业单位政府公物仓试点工作的通知》，自上而下推动公物仓建设。

2021年6月，《机关事务工作“十四五”规划》提出强化集中统一管理、推进法治化建设、深化标准化建设、统筹信息化建设，不断将集成化和全过程管理向纵深推进。2022年6月24日，习近平总书记对机关事务工作作出重要指示，要求“勤俭办一切事业”。11月，《关于提高中央行政事业单位国有资产管理效能 坚持勤俭办一切事业的实施意见》从严格资产配置处置、严控资产运行耗费、提升资产保障能力、强化计划预算控制、推动管理方式转型、涵养勤俭节约风尚六方面做出了明确要求，是全过程管理模式实践的制度遵循。

总体而言，围绕“勤俭节约”绩效要求，将行政事业单位国有资产集成化和全过程管理向纵深推进，是党和国家的政策导向，是行政事业单位国有资产管理实践的发展趋势，是机关事务行业建设发展研究的重要课题。

二、公物仓发展历程及运行困境

依照《江苏省省级政府公物仓管理暂行办法》，公物仓是对行政事业单位闲置、处置、超标准配置的资产以及经政府批准组建的临时机构、召开重大会议、举办大型活动、政府批量集中采购购置的储备资产及罚没资产等进行统一管理、统一调配、统一处置的运作平台。

1996年8月，深圳设立了全国第一家公物仓，建立执法单位、财政部门、公物仓相互监督制约、规范处置的“全周期”罚没物资管理模式。2005年，无锡市率先出台专门的公物仓管理办法，即《无锡市财政公物仓管理暂行办法》，公物仓运行步入制度化。2008年以来，江苏、深圳、青岛、安徽等多个省市陆续开展公物仓制度探索，初步建立起了不同模式的公物仓管理制度框架和操作规程。目前比较成熟一是“线上+线下”模式，比如南京市按照国有资产管理要求，创新工作思路，通过“实体仓示范带动、虚拟仓链接覆盖”，引导和鼓励国有资产资源共享共用；成都市在原有实体仓+虚拟仓的基础上打造了3.0版“现代公物仓”，构建了办公设备租赁展区，实现了“线上租赁服务+线下展示体验”的有机融合。二是“主仓＋分仓”模式。比如杭州市余杭区探索建设“实物储备+生产能力储备”与“政府自有+社会保有”相结合的全新储备模式，打造“主仓+分仓”、“综合仓+专业仓”、“统一管理+部门自管”的仓储模式。三是“公物仓＋其他仓”模式。温州市在公物仓、罚没仓的基础上，与温州市红十字会、市慈善总会共建市级公益仓，建立“三仓融合”资产共享共用机制。

不同发展模式下的公物仓遇到了一些共同的困境。一是碎片化建设。虽然在各地方创建了不少公物仓运行模式，但由于各省市对于公物仓的重视程度不一，公物仓建设情况有很大的差异，无法实现更大范围、更大规模的互联互通。二是孤岛效应。一方面，由国管局开发建设的全国公物仓应用服务平台已经上线试运行，但平台建设仍处于初期阶段，集成化管理程度比较低，存在“信息孤岛”现象。另一方面，各部门信息化建设进展不一、管理视角不同，未实现高效协同，存在“管理孤岛”现象。三是静态闲置。实体仓存在资产堆积状况，资产流转动态不足；虚拟仓的资产管理不成规模，且存在入仓资产二次闲置问题。整体来看公物仓的资产周转率较低、流动性较差，未充分发挥集中统一管理的使用效益。

为应对国有资产管理在公物仓背景下存在的瓶颈问题，本报告提出以公物链进一步推进国有资产集成化和全过程管理，从而全面推进机关事务现代化。

三、从公物仓到公物链

（一） 公物链内涵。公物链是指对党政机关和参公事业单位的国有资产进行集成化、全过程管理的系统，即国有资产经由公物仓集中统一调配从供应商到行政事业单位用户的整个链条。

（二） 公物链与公物仓的关系。

公物链与公物仓的关系

在国有资产集成化和全过程管理模式新发展期，以仓储为概念重点的公物仓已经不能完全适应全过程管理的发展趋势。公物链的提出，表面上要推动建立各地区各层级各部门之间的资产流通链接，实质上要推动国有资产管理从静态闲置到动态循环，管理信息系统从孤岛效应到全过程透明管理，共享共用机制从碎片建设到系统集成。通过构建资产配置、使用、处置前后衔接，预算、政府采购、资产管理环环相扣的全链条闭环管理体系，致力于全面贯彻落实新发展理念，创新国有资产管理模式。

从“仓”到“链”，实现系统集成，提升治理能力。在公物仓管理模式下，注重对实体国有资产，尤其是对办公家具的管理，公物仓的功能集中在对外宣传展示以及仓内资产存储，其管理成效主要由资产调剂使用的经费节约来衡量。展望公物链管理模式下，一方面，依托全国公物仓应用服务平台实现国有资产信息集成化，进而实现收储管理、调配服务等业务集成化管理。另一方面，在此过程中，虚拟仓可以不断积累数据，从而利用数据驱动决策，提升公物链治理能力。

从“仓”到“链”，网链互联互通，破除孤岛效应。在公物仓管理模式下，存在“信息孤岛”“管理孤岛”现象。展望公物链运行模式下，一方面建立清晰的透明网链结构，内部公物仓与资产配置、处置对接，外部打破地域限制，全国省市区各级行政事业单位均接入虚拟公物仓，可以跨越行政区划进行信息的互联互通，破除“信息孤岛”，充分实现跨地区的资产流转。另一方面，把握资产配置、使用、处置、报告全过程，提供专业化服务，做好全程监督管理工作，破除“管理孤岛”，规范、合理、低闲置、高效益使用仓内资产。

从“仓”到“链”，动态循环管理，提高使用效益。在公物仓运行模式下，公物仓作为实体资产的中转仓库，无法实现对闲置资产总量及分布的把握。展望公物链运行模式下，强调对资产实行全生命周期管理，公物仓作为中转仓库的功能被弱化，闲置资产仍存放于本单位，经由申请、检验划入虚拟仓。虚拟仓作为国有资产的信息管理平台发挥核心作用，以全过程动态管理提高公物链整体运行效益。

四、公物链运行模式

为实现国有资产集成化和全过程管理，在公物链管理中需要统筹管理资产链、数据链、资金链、价值链。其中，资产链是公物链的基本构成，管好用好链上国有资产是公物链运作顺畅的基石；数据链是公物链的虚拟形态，管好用好链上数据是公物链运转高效的关键；资金链与资产链相辅相成，管好用好链上资金是公物链持续运作的保障；价值链是公物链的效益体现，优化升级价值链是公物链可持续发展的主线。

（一） 资产链。集成化管理助力资产链规范化、优质化。资产链是基于资产在公物链上的流动形成的，做好资产链的管理，需要建立全生命周期管理系统，把握从需求、计划、供应、维保、到回收再利用的全链条过程。在需求环节，为实现前瞻性管理资产入仓，标准化单据与全流程透明化管理是不可或缺的。在计划环节，通过确立规范的过程、分析工具和方法，规范整合内外部需求信息，做好供应与需求的匹配。在供应环节，需要保证端到端的可追溯性，分阶段实现办公家具、办公设备、软件资产、维保服务等供应。在维保环节，通过物业管理平台对独立办公单位和集中办公区的设施设备维保需求进行整合，向下游对接专业公司，制定流动式维保计划；向上游对接财务部门和审计部门，促进经费管理透明高效。在回收再利用环节，要设置可回收资产标准，考虑资产使用价值、同类型资产周转率等指标，公物仓管理人员应做好一站式服务。

（二） 数据链。全过程管理助力数据链标准化、场景化。数据链是基于各类信息以数据的形式在公物链上的交换形成的，包括原始数据经过处理成为有价值的数据资产的全过程。基于全生命周期管理理念，政务数据资产管理需把握数据收集、存储、加工、传播、使用和维护六大环节。其中，管理部门需要聚焦数据加工和使用环节，充分发挥数据资产价值。在数据加工环节，一方面对历史数据进行统计分析，支持相关决策；另一方面因事制宜选择数据指标对影响因素进行衡量，因时制宜选择技术模型对相应需求进行预测，从而对未来长短期链上资产的仓储需求及调剂使用需求进行预测展望。在数据使用环节，面对事务管理场景，需将行政事业单位业务相关数据可视化展示，如资产配置的预算数据、资产使用的去向数据等等，分别传送至相关部门。

（三） 资金链。信息化建设助力资金链透明化、高效化。不同于一般企业，行政事业单位的资金管理以整体效益最大化为目标，以“收支两条线”为管理方式，对预算管理有很高的要求。在预算管理一体化的发展趋势下，推进财务管理信息化建设，打造价值创造型财务体系，是行政事业单位加强内部控制、提高管理效能的必由之路。行政事业单位财务管理信息系统建设，一要简化业务流程设计，确定预算管理、收入管理、支出管理、财务监督、财务报告和分析等环节的操作规程和审批节点。二要统一数据标准和服务平台接口，对于国有资产数据，要依照国有资产的不同类型来建立起相应的资产卡片标准化管理体系，并建立统一的信息数据标准。三要做好数据整合与可视化分析，加强信息实时共享，通过数据分析辅助财务决策，定期形成财务报告，实现资金管理精细化。

（四） 价值链。全周期管理助力价值链体系化、专业化。价值链即公物链上国有资产从价值形成、价值发挥、价值评价、到价值消失的全动态过程串联成的链条。其中，公物链的发展基础是资产回收再利用环节，在国有资产管理过程中加入此环节并进行重点管控，是实现国有资产共用共享、提高闲置资产使用效益、实现公物链价值增值的必要举措。习近平总书记在中共中央政治局第四十次集体学习时强调，“用‘全周期管理’方式，推动各项措施在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在工作成效上相得益彰”。从系统要素、结构功能、运行机制、过程结果等层面对价值链进行全周期统筹和全过程整合，一方面要综合考虑公物链上各环节之间的关系、各环节与公物链整体的关系、公物链与内外部环境之间的关系，来处理接收到的信息，从而有机结合原则性与灵活性做出管理决策；另一方面要树立整体利益最大化的理念，整合各环节各部门的力量，兼顾合作伙伴的利益和诉求，追求公物链整体效益的增加。

五、“四链融合”保障措施

资产链、数据链、资金链、价值链均是围绕公物链的运行形成的，彼此联系，相互影响，推动“四链”融合，是发挥公物链更大效益的模式支撑，是坚持勤俭办一切事业的先进实践。具体来说，要以资产链为管理基础，以价值链为发展目标，围绕资产链布局数据链，围绕资产链配置资金链，以资产链推动价值链，以价值链拉动资产链，构建“四链融合”机制，激发以资产和数据为主导的内生动力，提升公物链发展水平。

政策融链，统筹建立“四链融合”共享共用机制。公物链的根本建设目标是保障机关运行，服务机关事务工作，其建设发展离不开各级政府发挥宏观统筹指导作用。因此，应鼓励各地区因地制宜建设发展公物链“四链融合”模式，建立合理的激励机制，完善运营配套制度体系。

服务融链，重点把握“四链融合”业务流程衔接。“四链融合”，其基本在于全力做好政务服务。在公物链运营人员角度，线上业务办理需要完整的资产数据采集，线下办理流程需要规范的资产审查及有监督的组织对接。

平台融链，加强建设“四链融合”集成管理系统。在公物链背景下，全国公物仓应用服务平台不止步于行政事业单位的接入，而是逐步引入企业、公益社会团体、高等学校等有意愿、有资源、有需求参与到资产共享的组织，逐步对接现有财务管理平台、资产管理平台、服务共享平台、运维平台、监管平台等，把分散的数据信息整合到一个平台，进行统一的数据分析，充分发挥平台优势，以数据链赋能资产链、资金链和价值链。

党的二十大报告要求“实施全面节约战略”，坚持勤俭办一切事业、“过紧日子”已成为行政事业单位的常态化要求、一贯的方针政策和长久的制度安排。在此背景下，以公物链为对象加强以资产管理为基础的集中统一管理，以“四链融合”创新国有资产管理集成化和全过程管理模式，从发展的角度看，将助力实现国有资产全类别、全口径、全链条、全生命周期管理，发挥数据资源的整合优势，提升资金管理的经济效益，助力实现勤俭节约的价值增长。

（文/东南大学机关事务研究中心、南京市机关事务管理局  何勇  张婕  王中华）

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