机关后勤服务保障工作是政府行政管理的重要一环，如何实现集约节约，是当前深化改革的一项重要内容。本文着眼于张家口市机关后勤服务社会化改革的现实情况和形势需求，分析后勤服务社会化改革进程中存在的问题，提出推动机关后勤服务社会化改革的模式及对策建议。
一、基本情况及社会化现状
（一）张家口市机关事务管理局基本情况。2002年，成立市直机关事务管理局，由原市委机关事务管理局、市政府机关事务管理局、市人大机关事务管理局、市政协后勤服务中心、市直住建房办公室5个单位合并组成。2013年9月，成立市直机关事务管理局会议服务中心，2016年5月更名为市机关事务保障中心。2015年12月，成立市机关后勤服务中心。2016年7月，成立市机关公务用车服务中心。2016年12月，市直机关事务管理局更名为张家口市机关事务管理局，2019年3月列为市政府组成部门。
（二）张家口市机关事务管理局后勤职能社会化现状。联勤保障办公及公共服务区共5处，包括44个部门89个单位。联勤保障的社会化服务人员约占一线工作人员的81%，后勤服务主要涉及以下6大领域。
一是物业服务。包括房屋养护维护、公用设施设备维护、保洁、绿化、安全保卫服务。其中，公用设备设施维护、保洁、绿化、安全保卫已通过社会化购买方式提供保障。水电日常维修尚未实现社会化，由市后勤服务中心的水电工和木瓦工提供日常维修服务。二是机关会议服务。市行政办公中心召开的各类会议不向服务对象收取会场租金和附加费用，会场办公家具、设施设备的管理以及会务保障的指导协调工作由市机关事务保障中心负责；会议保障服务由垣和餐饮公司会务部承担，根据服务对象需要提供会场布置、茶水供应、礼宾服务、音视频控制、会场清洁等。三是餐饮服务。经过社会化改革，市行政办公中心餐饮服务由机关事务保障中心负责，其中大部分餐饮保障服务工作整体由垣和餐饮公司承担。四是印刷服务。市行政办公中心的印刷工作由市机关事务管理局代管的国有企业现代办公中心负责，包括印刷政府文件、会议材料、政务期刊、宣传海报等，与服务对象按实结算。五是公务出行保障。公务车辆管理由市机关事务管理局公务用车管理科负责，严格按照定编数量统一采购公务用车，各使用单位按照车况申请更新、报废，以社会化方式定点维修保养、加油并按实结算。六是公文交换。公文交换站由市机关事务管理局综合管理科管理，公文交换工作由本单位干部职工或委托机关事务管理负责，确保机关公文的保密安全。
通过近年来的改革，大部分后勤服务项目已由社会机构提供，党政机关后勤社会化程度进一步提高，后勤服务工作的积极性、主动性、专业性、服务态度和保障效能显著提升。通过建立后勤社会化改革配套制度，先后制定实施《项目评审管理办法》《基建维修项目管理办法》《定点供应商遴选办法》《定点供应商管理办法》《建设项目管理办法》《消防安全管理规定》《安全保卫工作管理规定》《机关后勤服务中心设备维修维护管理规定》，更新梳理、分类归纳后勤服务制度并汇编成册，制定消防、安防、食品卫生等后勤服务方面的应急预案，规范推进党政机关后勤服务社会化改革进程。通过与社会机构合作，引进先进的技术和管理理念，开展部分精品项目和创新服务，使行政办公中心面貌焕然一新，打造了机关后勤服务的品牌和亮点。
二、存在的问题
张家口市机关后勤服务社会化改革取得了一定的成果，但受管理体制、职能定位等因素的掣肘，无法实现市级各机关单位后勤服务的集中统一管理和资源统筹配置，经验做法未及时推广到市行政办公中心以外的其他部门。主要问题包括以下4个方面。
（一）改革缺乏系统性和整体性。目前，张家口市党政机关的后勤服务社会化改革没有统一的组织领导机构，由各单位内部独立进行，改革主体局限于本部门的实际利益和需要，未有效整合全市范围内的后勤资源。各系统、各部门的后勤服务社会化改革进程不统一，如资金安排、人员管理、需求编制、政府采购以及考核评价机制的建立等方面依靠本部门力量推进，缺乏分工协作、交流配合，未及时复制推广好的经验做法，削弱了党政机关后勤服务社会化改革的成效。
（二）服务效能不高的问题仍然突出。虽然通过引入社会机构实现专业的人做专业的事，解决了过去后勤服务保障中的难题，但一些后勤业务的服务保障效能仍然不高。一方面，机关后勤服务的政治性、保障性、经济性、内部性和特殊性要求服务人员具有较强的责任意识、大局观、沟通能力以及专业技能，但一些社会机构对服务对象提出的问题响应不够及时有效。另一方面，社会机构受经济利益驱动，追求节约成本、增加利润，仅维持在保障基本服务需求的水平，存在服务保障不到位、服务质量不高以及安全隐患等问题。
（三）人员素质不适应现代后勤要求。后勤服务部门人员队伍总体上存在青黄不接、年龄结构老化、学历整体偏低、专业普遍不对口、一线工作人员流失率偏高、中高级技能人才缺乏等问题，不能很好适应社会化改革后现代后勤的要求。以张家口市机关事务管理局为例，干部队伍年龄集中、老化、断层以及缺编等问题突出，不利于工作正常开展。同时，后勤部门相对闭塞，存在出政绩难、行政级别较低以及干部晋升慢、社会资源有限等现实困境，导致高素质人才引进难、人员队伍思想不稳定。此外，长期封闭、自给自足的后勤服务和对政府机关“铁饭碗”的认识，导致一些人不思进取、安于现状、因循守旧，专业技能不足，缺乏竞争意识、危机意识和创新意识。
三、原因剖析
（一）后勤管理体制不科学。张家口市机关事务管理局直接服务市级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体的76个部门、51个参公事业单位及省属工作机构，其余分散办公场所的后勤事务由本单位办公室或机关服务中心管理，全市各部门的后勤管理和服务社会化改革缺乏统一的组织领导机构。各后勤部门以服务保障所在大院或单位为目标，后勤资源管理分散，难以在全市范围内有效整合，推进部门之间分工协作、形成改革合力；同时也阻碍了后勤部门之间的横向和纵向交流，不利于复制推广先进经验做法。
（二）市场机制发挥不充分。首先，在选取社会机构方面，由于机关后勤管理人员获取社会资源的局限性，一些优秀的社会机构未被及时吸纳进机关后勤服务市场；另外，出于降低廉政风险的考虑，除按规定进行政府采购的项目以外，缺乏对小额零星项目中标单位资质、业绩、技术和人员管理等方面的综合评判，导致一些优秀企业无法中标提供服务，低价中标入围企业提供的后勤服务质量不高。其次，在考核评价社会机构方面，由于指标权重设置不合理，实施评价的经办人员存在应付思想，导致评价客观性不足、流于形式，无法有效衡量社会机构的优劣。最后，在激励和约束社会机构方面，由于大部分外包合同均为固定金额，一些部门受财政预算“支付率”考核的压力，为完成预算支付任务，在支付时间节点支付足额合同款，无法执行根据考核评价结果动态调整支付金额的规定，影响了社会机构提升服务水平的积极性，导致社会机构投入机关后勤服务的资源有限。
（三）制度标准体系不完善。张家口市机关事务管理局虽然在制度建设方面已做出积极尝试，但制度建设的系统性、协同性有待于进一步提升，不能很好适应机关后勤服务社会化的现状，与法制化、规范化、标准化的要求相比还有不少差距。一是支撑社会化改革的政策法规不完善。国家层面，2013年公布的《机关事务管理条例》鼓励机关后勤采取政府购买服务的方式，但缺乏具体可操作的实施细则；市级层面，每年制定的《张家口市政府集中采购目录及采购限额标准》仅对采购方式作出明确规定，对于哪些项目进行社会化改革，如何进行社会化改革，改革之后原单位人员如何安置，社会机构进驻机关后如何进行约束、监管和激励，相应的考核评价体系如何建立等问题，缺乏系统性的政策法规文件作为支撑依据。二是缺乏机关后勤服务的标准体系。机关后勤服务和一般服务既有相似之处，又具有特殊性。机关后勤服务社会化改革后，改变了靠内部管理的模式，需要对服务内容、响应时间、服务质量、服务流程、收费价格建立科学合理的标准体系。
（四）服务保障机制不顺畅。虽然张家口市党政机关大部分后勤服务通过政府购买服务或劳务派遣的方式进行外包，但仍然以传统行政管理手段为主，尚未建立市场化的运作机制。服务对象习惯直接向机关事务管理部门反映需求，工作人员凭借自身的知识、经验和判断，直接向社会机构分配任务，对于超出服务合同约定范围的事项，需要按照行政审批流程逐级上报，待行政领导批准后再组织实施服务保障。这种传统的行政后勤运行机制导致沟通层级多，服务效率低下，无法最大程度地实现后勤资源高效、科学、合理配置。
四、对策建议
（一）完善社会化改革的配套政策法规和标准体系。成立工作专班，梳理国家、省、市在机关后勤管理方面的法律法规和规章制度，结合实际制定机关后勤服务社会化改革实施办法和相关实施细则等，涵盖机关后勤服务社会化改革的重点事项和关键环节：机关后勤服务的分类、哪些应当进行社会化改革、推进社会化的时间节点、社会机构的市场准入条件、不同类别不同金额项目的采购方式、机关后勤服务标准体系建设等内容。既要符合国家法规，又要考虑本市特点；既要符合现实情况易于操作，又要具有前瞻性和引领性。
（二）健全绩效考核评价体系和市场监管机制。一是建立健全考核评价体系。组织专家、服务对象根据机关后勤服务政策法规和标准，建立机关后勤服务考核评价体系；科学合理设置考核指标和权重，兼顾经济、效率、效益和公平，突出提升机关后勤服务的效果；适当引入第三方专业评价机构，与管理部门、服务对象共同对社会机构作出机关后勤服务投入产出、经济效益、社会效益、环境效益等方面的评价，实现评价主体多元化。二是建立健全市场监管机制。首先健全监督管理机制，抽查社会机构的工作情况，了解人员和工作动态，及时通报问题，督促服务机构整改落实；其次，建立对企业的激励问责机制，每年申请后勤服务经费预算时，预留一定比例的经费用于奖励服务态度好、服务对象满意度高、考核评价排名靠前的社会机构，并将考核评价结果与服务费支付金额挂钩，作为下一阶段社会化改革选择社会机构的重要依据，提高积极性；最后，建立末位淘汰机制，推动社会机构充分、合理竞争，敦促诫勉考核名次靠后的企业，取消弄虚作假、发生过安全事故的企业进入市级机关后勤服务市场的资格。
（三）加强机关后勤管理队伍建设。一是创新用人机制。坚持事业为重、因事择人、人岗相宜的导向。确立管理人才的使用标准，建立能力素质模型，形成动态的用人机制，构建人才能上能下、能进能出的人力资源管理模式，不断激发干部职工的内生动力。二是提升人才队伍竞争力。通过开展后勤知识专题培训，开设政策法规专题培训、合同管理培训、工程管理培训等课程，提升后勤队伍的业务能力。三是加强与兄弟省市的沟通交流。积极开展调研工作，增加机关事务系统内部的纵向和横向交流机会，向机关事务管理的先进地区学习经验，开拓视野，吸收借鉴优良做法，锤炼自身本领。
（文/河北省张家口市机关事务管理局 刘家利）
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