《机关事务工作“十四五”规划》中明确提出：“推进智慧机关事务建设……推动保障方式的智慧升级和数字转型”。近年来，各地机关事务管理部门积极响应数字化趋势，开展机关事务数字化探索，数字机关事务的雏形基本形成。但同时，数字机关事务运行过程也出现了平台建设不足、数据重复上报、数字形式主义等运行难题，导致机关事务数字化转型停滞不前。基于技术创新的T （技术）-0（组织）-E（环境）框架，可以有效分析数字技术从赋能到负能的困境生成逻辑，进而针对性提出数字机关运行水平提升的实践路径。
一、技术赋能：机关事务数字化建设的价值指向
数字机关事务是信息技术与机关事务深度融合的实践形态，也是未来机关事务治理现代化的基本趋势。数字机关事务的基本目标是机关事务单位通过引入信息技术，实现技术与组织、治理的相互嵌入，达到技术与组织双向赋能，因此其赋能可分为技术、组织和治理3个层次。
（一）技术层：信息化驱动业务流程升级。可为3个方面：一是创新管理手段。依托数字技术，减少人力资源消耗，提升经费资产、公务用车、办公用房等层面的效率和水平，推进系统互连互通；二是保障管理服务效能。通过技术实现工作动态化、即时化、便捷化以及供需双方的及时联系、快速响应、实现管理保障服务的有效供给和管控；三是提高科学决策能力。依赖收集整合分析信息数据，优化科学决策和绩效评价,经过全流程资源、业务数据化，为管理层决策、执行层绩效评价提供支撑。
（二）组织层：数字化推动组织结构重塑。这种重塑体现在三个方面：一是将数字技术通过将部门信息资源汇集到机关事务管理部门，数据资源的整合带来其他资源的重新分配，而后带来一套新的行动规则和整个组织模式改变。二是将数据作为经费管理、资产管理和后勤服务等职能数字化的关键要素，对于形成集中统一管理的数字机关格局大有裨益件。三是将技术通过牵引改变组织结构与人员习惯，克服其与制度产生的张力，实现技术与组织的互嵌。
（三）治理层：数智化赋能业务平台集成。平台主要分为3部分：一是建成应用支撑平台。推进公文、财务、资产、房产等业务系统融合，整合数据形成信息资源库。二是设置数据交换平台。以跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务，打破信息孤岛和数据烟囱，建立信息共享目录与交换体系。三是接入统一的综合事务管理系统。综合事务管理系统将各业务集成于统一平台，能满足业务操作、信息共享、绩效评价和安全维护等需求，实现机关事务业务智能化协同。
二、技术负能：数字机关事务的运行困境
由于目前数字化建设尚处于探索阶段，无论技术还是制度都还存在不成熟和不完善之处，数字机关事务运行遇到一些现实阻力，少数技术赋能甚至演变为技术负能。为了突破“负能”困境，深入了解数字机关运行状况，笔者在收集大量文献资料的基础上，从2021年8月起至2023年4月，分别对G省及其下辖的N市、J市和F市部分单位进行了实地调研，梳理出数字机关事务运行实践难题。
（一）技术吸纳困境:虚拟政绩与平台失序。从技术层面来看，数字机关运行主要在数字技术使用和数字平台建设两方面出现困难。
政绩不够实。由于各部门资金、人员与管理等资源禀赋不同，技术创新条件的差异导致技术的吸纳水平参差不齐，技术使用不当进一步引起技术政绩不够实。具体表现有，少数单位的数字化运行过度强调留痕管理，打卡、签到和拍照等管理方式层出不穷，为数字化强制推广、点赞和转发的工作任务；有的数字化评比以哪个部门的照片、视频拍的好，文字功底好来展开，注重实绩不够。
平台互融互通不够。平台是技术创新条件的进一步体现，统一的平台建设对于数据集成分析，提高工作效率有着显著成效，但目前机关事务数字化平台建设缺乏一体化推进与相互融通。有受访者表示：“公车平台建设没有统一的平台，是各省自己找技术公司来做的”“我们自己也做了一些平台，但只有内部才能看到”。
（二）组织协同困境：机构缺位和注意力偏差。从组织层面看，数字机关事务的运行受到职能机构设置以及组织注意力分配的限制。
机构职能缺位。组织对数字技术采纳的统一安排深刻影响着技术赋能效果。国管局在推动数字化建设时采用了试点先行、积累经验、逐步推广的方式，有利于节约数字化资源，提高数字化建设效率，但有少数单位由此在数字化建设中产生了“等靠要”思想，数字化建设缺乏统筹规划，也没有建立相应的工作机制。
注意力分配偏差。领导对数字化的重视程度能进一步为机关事务数字化提供支撑。机关单位下级部门在为了获得更多的数字化建设资源，会采取一定的方式来争取上级的注意力。这种注意力偏差主要体现在数字化评价制度的设计上，往往用统一标准进行考核监管，忽略各地差异。机关单位为了获得更多的建设资源，追求数字化速度而不注重数字化效益，因而产生了机械性建设、技术闲置、重复建设等技术资源浪费难题。
（三）环境应用困境:需求导向模糊和执行扭曲。从环境层面来看，受机关事务管理服务需求和执行压力影响，各部门对技术的采纳采取了不同的态度。
数字化需求导向模糊。随着机关事务服务管理面越加广泛，面对多元的服务对象，通过技术表达需求，整合需求，成为机关采纳技术的动力之一。而目前数字机关事务在不同业务采用机关技术设计理念时过度依靠业务驱动，作为拥有运行保障职能的机关在引入技术时不考虑工作人员的需求，以至于工作人员放着平台不用，还是习惯于传统电话沟通、跑腿的方式来解决问题。
压力下的执行扭曲。数字机关运行执行压力主要来自机关单位数字化执行部门的认知偏差和同级部门竞争两个方面。一是因数字化概念模糊引发数字化目标认知偏差。数字化建设考核目标经“层层加码”后，形成“目标与结果相分离”的现象，具体表现为 “将数字化项目及资金投入的数量与数字化建设相等同，即使技术难以有效使用，但利于年终总结”等。二是因考核而展开竞争。如果同级部门出现数字化建设突出而受表彰，数字化就会成为本部门当下最值得关注的工作内容，继而引发机关事务数字化建设“抄作业”行为。
三、数字悬浮：数字机关事务运行阻滞的成因
数字机关事务运行过程中频繁出现的技术适配低、平台建设不足，注意力分配偏差等运行困境，都阻碍着技术赋能机关事务治理能力的发展。这主要是缘于作为数字机关事务核心支撑的技术、数据、组织和制度都不同程度地处于“悬浮”状态。
（一）技术悬浮。技术悬浮是指机关工作人员对技术使用偏重当前的业务流程，而不触动组织深层次的结构和程序。主要体现在三个层面：一是过度超前，即采纳的技术与机关部门工作人员数字能力不匹配。一些机关事务部门在数字建设过程中，一味追求“高大上”，如一些可视化大屏，不具实用性，相关设施闲置严重；而且由于数字技术更新换代快，部门和人员无法适应技术更新步调。二是选择性采纳，即数字建设只注重技术的工具性，便形成了“随插即用”的技术使用模式。机关事务部门仅将技术作为一种提高效率的工具，按照原有业务流程来使用新技术，没有完全开发出技术的赋能作用。三是过度依赖，一方面体现在机关数字化系统过度外包，将新兴技术使用主动权移交给了企业，另一方面，上级依赖数字平台收集信息，而下级单位提供的信息难以鉴别真实性。
（二）数据悬浮。数据悬浮是指机关单位对数字的使用只停留在表面，而不挖掘数据价值。具体而言有三个难题。一是数据收集难。数字化第一步就是要生成数据，针对机关事务管理碎片化的特性，不同业务领域管理难度不同，就有受访者表示：“（办公用房信息化建设）这个基础数据的采集是非常困难。”二是信息交互难。数字机关运行存在技术壁垒、部门壁垒及政务信息的三不难题，极易形成信息孤岛。有工作人员表示：“这个壁垒很严重。或者就是说这个共享这一块还是相对来说还是不允许的。因为我们机关里用机关的数据（有）机关的属性。”三是数据分析使用难。一方面，随着互联网技术的发展，产生爆炸式的数据增长，数据分析的难度加大；另一方面，数据利用率普遍偏低，导致数据悬浮于服务对象的需求之上，产生严重的“重存储轻使用”问题。
（三）组织悬浮。组织悬浮是指机关单位组织之间数字化建设不匹配，存在数字化运行壁垒。首先，在横向组织结构上，业务系统的建设都由各部门自行展开，数字化过程缺乏一体化建设与推进，如公共机构节能已经成立了由省到县的系统，而办公用房系统还在筹建中。其次，在纵向层级结构上，由于各部门建设性质不同、职能存在差异，数字机关事务建设难以形成上下统一的形式。同时，数字化建设与外部政务系统、企业与社会之间的合作难以开展，机关通过外包获得的数字化系统也不适应机关内部结构。再次，数字机关事务运行的人才供应不足，对技术专业知识认知的模糊也阻碍了数字化的运行。在这种形势下形成了各种数字业务系统，其碎片化功能让机关事务工作人员转场于一堆网站、各种APP中，难以提高工作效率。
（四）制度悬浮。制度悬浮是指现有制度已经无法规制数字机关事务运行的技术发展，在应用时出现扭曲性与滞后性。一方面，机关事务制度安排建设速度滞后导致机关事务部门数字化找不到依据，造成数字化转型无门。有受访者说道：“这文件制度一块还是比较缺乏的，立项难、要钱难，就是因为没有相关依据，没有说服力。如果有中央文件，那么财政还是会考虑支持你。”另一方面，现有制度无法规范数字技术的使用，难以保障数据的安全使用。另外，不同机关标准化制度不一致导致数据无法共享，形成数据孤岛。
四、技术融合：数字机关事务运行的优化路径
如何解决数字机关事务运行困境中的数字悬浮问题，认清数字技术、组织与制度之间的关系尤为重要。让技术落地机关事务建设，规避数字技术、数据、组织和制度的悬浮等运行误区，可以从技术、组织和环境等层面采取措施。
（一）技术落地：以“平台”驱动机关事务业务集成。构建数据共享有序的数字机关生态，以综合的业务共享平台，实现机关事务治理集成化，使数字技术“落地”。
形成数据共享的数字机关生态。一是提升数据采集技术水平，解决数据形式多，格式凌乱的收集难题，形成数据收集全面、持续积累、链条畅通的数字要素生态体系。二是深入挖掘数据价值，盘活机关事务数据价值，有效提取用户需求，有力支撑科学决策与形式预警，充分发挥数据赋能作用。三是建立数据共享机制，确定机关事务数据开放范围，编录数据共享清单和细则，建立囊括多部门、多地域、多年度的信息数据流通平台和统一的身份认证门户，实现全方位数据共享。
搭建平台集成的数字系统。一是在机关事务全系统内建设以机关事务大数据为底座、以云计算技术为共享平台，以综合服务平台为入口、以数字孪生技术为模拟，以数据安全与维护技术为保障的平台系统。二是搭建业务集成平台，将财务、资产和政府采购管理等业务系统基于统一的基础平台，实现业务融通。三是建设人才共享平台，培养或引进专业技术人才，通过借调的方式实现共享，或与各地高校进行合作，建立智库平台，充实数字化人才与知识库。
（二）技术生根：以“协同”引领机关事务组织结构重塑。理顺机关事务治理结构，以决策者的主观能动性展开制度建设，实现机关单位的组织协同，使数字技术“生根”。
革新数字机关事务治理结构。一是设置专门的机关数字机构，统筹数字化运行过程。在横向层级上，统一信息系统建设步调，消除数字化壁垒；在纵向层级上，通过向下赋权来提升技术与传统组织结构的兼容性，提高部门技术使用能力。二是在权力结构层面，提升数字机关治理部门的地位，推动其向权力中心移动，为数字化运行提供权能支撑。三是健全数字化工作机制。通过设置数字化专班运行机制，健全内外部数据共享机制，完善数字化评价机制，建立经验沟通交流机制，进一步打通数字化工作渠道。另外，加强机关事务部门与外部的合作关系，特别是要处理好与数据部门的关系，进一步提升数字基础和能力。
完善数字机关建设制度体系。一是要重塑制度设计理念。正确认识数字机关重要性，不仅要摆正技术要素的基础地位，还要规范技术使用边界，平衡技术的过度依赖和使用顾虑。二是要做好数字化制度体系的完善。在明确数字机关运行制度的基础上，各单位需要根据自身的技术创新条件制定制度细则，重视使用者反馈，以上下结合的方式同步制度建设。三是将数字治理行为纳入机关事务两化建设范围，聚焦标准实施行为，确定技术行为限度，实现技术的价值性使用。
（三）技术生长：以“应用”优化数字机关事务运行环境。从人的主体性角度去考虑“人机”互动的问题，营造会采纳、善使用、保安全的数字应用环境，实现环境应用化，助技术“生长”。
构建供需双向的驱动模式。一是重视工作人员的体验感，数字化技术论证要深入机关事务业务内部，注重技术应用的可行性和实用性，要让参与主体真正体会到技术的便利；二是优化数字化服务模式。从供给侧出发，给予机关工作人员便捷舒心的后勤服务，提升用户体验感和满意度。
营造数字化治理应用环境。一是注重公务员数字能力和数字理念的培养。重视数字技术应用能力培训的同时，也要兼顾公务员数字素质的培养，提升使用者与服务对象的技术使用意识与意愿。二是强化数字化建设学习机制，机关事务单位数字化不仅要应变，还要主动求变，主动学习落实先进数字化经验，实现转型共赢。三是注意网络安全与隐私问题，要完善机关事务网络安全和数据安全体系，加大网络安全投入，加强技术风险管控，增强重点领域的防护能力，解决技术使用的后顾之忧。
（文/南昌大学机关事务管理研究中心、南昌大学公共政策与管理学院、江西省机关事务管理局 时影 汪凯芹 邱钰）
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