盘活利用房屋资产是贯彻落实党政机关“过紧日子”“勤俭办一切事业”精神，满足行政单位办公和业务用房增量需求，释放存量房屋资产效益的必然选择。盘活利用行政单位存量房屋资产，尤其是盘活统筹不够、使用低效的房屋资产，能够在现有行政单位房屋总量相对稳定的情况下，通过结构性调整解决行政单位办公、业务用房需求增长的矛盾，同时释放更多房屋资源用于健全完善公共服务体系。
一、影响盘活的制约因素
从分类数据分析看，盘活利用行政单位房屋资产情况复杂、任务重、空间大，提升使用效益势在必行。影响盘活的制约因素主要有以下方面：一是部分单位和人员对房屋资产集中统一管理的认识仍有待提高。二是盘活利用机制尚不健全，实际工作中由不同部门进行行政审批审核，手续繁杂、周期较长。三是由于历史原因，无证房屋占一定比例，盘活使用存在合规性障碍。四是一些房屋性质类型比较特殊，盘活利用难度较大。五是由于不同时期的政策差异，一些房屋历史遗留问题较多，利用的难度较大。
二、盘活利用的框架思路
行政单位房屋盘活利用是一项系统工程。优先盘活利用好低效、闲置的房屋资产是行政性国有资产管理的重要任务，用存量换增量、用存量换效益是必然趋势。
（一）盘活利用的基本原则。
统筹资源、优化配置、集约供给。行政单位房屋资产是国有资产的重要组成部分。加强以资产为基础的资金、资源统筹，以存量调控增量，优化结构布局，可以最大程度促进房屋资产的优化配置，减少资源闲置浪费。
权属统一、整体利用、集中管理。按照财政部、国家机关事务管理局对国有资产集中统一管理的部署和资产资源管理的总体要求，加快推进行政单位房屋权属统一登记，加强资产的集中统一管理，是进一步统筹资源、盘活资产的重要基础。
分类盘活、用好资源、兼顾效益。根据房屋的性质用途和自身特点，采用有针对性的盘活利用方式，坚持以保障和改善自用为主，支持社区公益使用，发挥社会治理作用，提升政府服务水平。
市场辅助、专业运营、变闲为用。在盘活利用过程中，应当坚持市场化辅助和专业化运营的方向，遵守法律法规，遵循社会主义市场经济规律，充分发挥市场配置资源的作用，挖掘资产潜力，发挥资产最大效益。
（二）建立健全房屋资产集中统一管理制度。
2022年11月1日起施行的《上海市机关运行保障条例》明确规定：机关事务管理部门根据国家和本市有关规定推行机关资产集中统一管理制度，房屋和土地使用权权属统一登记在机关事务管理部门名下。加快落实这一制度，是推进行政单位房屋资产盘活利用的重要前提和基础。由于房屋资产权属分散在各部门，资产的调拨、整合、财务处理难以统筹谋划施行，房屋权属的处置也难以推进。机关事务管理部门应当承担相应的职责，统一登记行政单位的房屋资产，统一持有行政单位房屋的权属，摸清行政单位房屋资产家底，掌握资产结构以及产权权利人情况，为房屋资产盘活利用创造必要条件。
（三）完善创新房屋资产确认方式。
一些房屋由于历史原因未办理房地产登记，有的存在产权（使用权）纠纷，致使房屋资产无法确权，直接影响行政单位房屋的正常使用和盘活利用。应当不断完善和创新行政单位房屋资产的确权方式。一是划分不同历史阶段，对权利清晰、结构安全、消防达标等具备办理房地产登记条件的房屋，不动产登记机构准予补登记。二是对于达不到作为历史问题准予补登记的房屋，在房屋结构检测合格可以安全使用的前提下，机关事务管理部门应会同资源规划、不动产登记、公安、建设管理等部门办理房屋国有资产产权证，予以法律意义上的确权，使具有产权证的房屋除不能作产权流转外，可以正常使用、出租、办理证照等，从而激活其使用功能。三是对存在产权（使用权）纠纷及被侵占的房屋资产，机关事务管理部门应当会同原房屋权利人和相关部门疏解纠纷，界定和确权后纳入重点盘活利用清单。
（四）健全公物仓机制。
上海已经建立行政事业单位公物仓管理机制。下一步，将健全公物仓功能和运行机制。一是将行政单位公物仓打造为资产运作载体，充分发挥其储备、调剂和盘活功能。二是纳入公物仓管理的资产转为行政单位储备和待盘活资产，原资产所属单位不具有使用和处置的权利。三是不论房屋资产和权属是否统一管理，优先将各行政单位空置、闲置、低效使用的房屋纳入公物仓管理，作为盘活利用的资产。四是完善房屋资产纳入公物仓管理的入仓标准、财务核算和绩效评价机制，简化流程，提高流通效率。
（五）坚持市场化主导模式。
虽然行政单位房屋资产具有特殊性，但其本质属性是房地产，必须遵守土地、房屋及资产管理的法律法规。盘活利用行政单位房屋资产，应当以市场化模式为主导，不论用于公共服务还是作为经济效益产品，都优先遵循市场规律，确保其可持续。尤其在收益方面，净收益须按规定上缴国库，为公共财政开源节流。
（六）建立健全风险防范和内部控制措施。
行政单位房屋资产盘活利用涉及多方面多层次的法律法规和交易环节，建立健全相应的风险防范和内部控制措施不可或缺。应重点关注以下风险：房屋资产不同盘活利用方式的法律法规适用风险，交易过程的内控风险，资产评估的合规风险和内控要求，合同协议的法务控制，税务、财务处理的控制风险，资产使用的安全风险评估和责任约定风险，经济和产权收益管理的控制风险，法律纠纷处理的管控风险，各环节的廉政风险，以及其他可能出现的风险。在组织和实施行政单位房屋资产盘活利用过程中，须重视并建立健全以上各方面的风险评估、风险防范以及内部控制制度，健康有序推进资产盘活利用。
三、盘活利用的路径分析
（一）调剂使用。调剂使用是优化房屋资产管理的一种盘活利用方式，主要解决各机关因职能调整变化导致办公、业务用房需求无法满足以及低效房屋资产再利用的问题，包括满足各机关办公用房的应急使用需求。
（二）转换用途。根据社会建设与治理需要，存量用房可依法依规转换为社区公共服务用房，或按照城市更新要求改造为综合用途的房屋，焕发出新价值，满足资源配置的不同需求。
（三）资产置换。主要解决行政单位房屋资产的结构性矛盾，实现以下目标：一是将房屋资产由分散置换为集中，提高行政单位集中办公度。二是将不同效益、不同性质的房屋资产置换为高效利用的集中办公、业务使用的场所。三是将更具商业价值和便利市民文化生活的房屋置换出来，服务城市建设。
（四）房屋出租。重点把握以下几个方面的问题：主要解决各机关业务配套的社会机构用房需求；履行审批审核手续；以规范招租为主要形式；利用市场化专业平台实现资产效益转换规范操作。
（五）产权处理。主要指通过房屋出售、转让、征收、动迁或报废拆除等方式，注销房屋资产产权的行为。将无效、低效房屋资产转化为财政资金流，节约房屋日常维护支出，对统筹公共财政资金具有现实意义。产权处理是重大资产处置事项，在实施过程中，须充分论证并严格审批。
（六）共享共用。推进房屋资产的共享共用是节约空间、集约使用，促进房屋资源最大化利用的重要方式，主要在相对集中的办公区域设置共享资源。比如，食堂、图书馆、阅览室、健身房、银行网点、小型超市、停车场等。通过房屋资源共享共用，减少和逐步消除各机关自办后勤的资源分散运行保障模式。
（七）市场化专业委托经营管理。这是行政单位资产盘活利用的倡导性方式，主要解决持有资产的效益管理和专业运营问题。房屋出租、出售、转让等涉及程序的公开、公正、公平和廉政风险防范问题，需充分市场化并由专业机构组织实施。
四、盘活利用的几点建议
（一）统筹行政单位房屋资产的盘活利用工作。行政单位房屋资产是经济社会发展资源的组成部分，应当慎重规划、可持续盘活利用。可以建立由机关事务管理、资源规划、财政、住房建设管理、房屋管理等部门参与的联席会议机制，统筹房屋资产盘活利用工作，协调解决政策瓶颈，加强总体规划指导和引领。同时，由机关事务管理部门会同财政部门强化资产管理部门的职责联动，在更大范围内统筹盘活利用房屋资产，发挥资产更大效益。
（二）建立健全重点事项台账清单管理制度，逐项推进解决行政单位房屋资产盘活利用的难点堵点。一是推进房屋权属统一登记工作，夯实盘活利用的基础，建立有权证、无权证统一登记清单和使用权房屋统一变更清单。二是强化行政单位房屋资产确权工作，开展全口径房屋资产登记入账工作，核发国有资产产权登记证。三是健全公物仓管理制度，充分发挥公物仓的房屋资产储备作用，促进盘活利用。
（三）制定完善行政单位房屋资产盘活利用的配套制度。一是贯彻落实财政部《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》，研究制定本地区盘活行政单位房屋资产的实施意见，做到操作有据、路径清晰。二是健全配套制度，在财政部门支持下建立健全资产盘活利用的考核指标和激励机制，将盘活利用绩效与预算管理相结合，正向引导，促进盘活利用工作。三是优先盘活低效、闲置、空置和出租出借状态的房屋资产，制定专项工作方案，加大统一收回集中管理的力度，探索利用方式，积累实践经验。
（四）注重数字化赋能和监督管理。应当基于信息系统的数字化赋能，把资产管理融入预算管理一体化系统，把房屋资产盘活利用管理融入公物仓信息系统和审批平台，把物联网技术用于资产使用管理动态监测，实时掌握资产使用情况，为资产盘活提供准确的基础信息。
行政单位房屋资产盘活利用是一项系统工程。机关事务管理部门既是推动者又是实践者，应当强化内部监督管理机制，自觉接受发展改革、财政、审计等部门的监督，完善规章制度，规范操作流程，让行政单位房屋资产管理在阳光下运行。
（文/上海市机关事务管理局 倪一飞 章绳正）
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