政府采购市场既是全国大市场的组成部分，也是全国大市场的建设力量，更应当是全国大市场建设的示范榜样，发挥着风向标、引领者、标杆人的作用
习近平总书记指出，“要构建全国统一大市场，深化要素市场改革，建设高标准市场体系”。2023年中央经济工作会议指出，要加快全国统一大市场建设，着力破除各种形式的地方保护和市场分割，有效降低全社会物流成本。政府采购市场是全国统一大市场的重要组成部分，构建全国统一大市场，必须大力推进全国统一政府采购市场建设。
一、政府采购在建设全国统一大市场中具有重要作用
政府采购是国家财政和预算管理的重要内容，是政府支出的主要形式之一，对于建设全国统一大市场，繁荣和发展社会主义市场经济，具有重要作用。
（一）政府采购的活动特性。政府采购活动具有公共性、政策性、强制性、缔约性、程序性、时效性、竞争性等特性。公共性和强制性是政府采购活动公正原则确立的原因，缔约性是诚实信用原则秉持的根本，政策性、程序性成为公开原则秉持的基础，时效性反映政府采购时间的约束性质，而竞争性则对政府采购活动公平性提出了诉求，表现为采购人有针对性地提出采购要求，通过评审比较，优选中标方案，择优确定中标单位。
上述特性，反映出政府采购活动具有丰富的经济价值和社会价值，决定了政府采购在深化市场体制改革、建设全国统一大市场、促进国民经济和社会发展等方面具有显著而重要的作用。通过政府采购，能节约财政支出，提高采购资金使用效益；强化宏观调控，助力经济体制建设；活跃商品交易，繁荣和发展市场经济；推进反腐倡廉，强化廉洁机关建设；保护民族产业，促进国民经济发展，等等。
近些年来，特别是党的十八大以来，各级政府深入贯彻党中央指示精神，出台各类政策制度，最大程度地发挥政府采购政策功能。一是在节能产品强制采购、优先采购方面，2007年国务院办公厅印发了《关于建立政府强制采购节能产品制度的通知》，2019年财政部等四部委发布了《关于调整优化节能产品、环境标志产品政府采购执行机制的通知》。二是在环境标志产品优先采购方面，2006年财政部等部门印发了《环境标志产品政府采购实施的意见》，2019年财政部等四部门发布了《关于调整优化节能产品、环境标志产品政府采购执行机制的通知》。三是在扶持中小企业发展方面，2011年财政部、工业和信息化部联合印发了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，2020年财政部、工业和信息化部印发了《政府采购促进中小企业发展管理办法》。四是在规范进口产品采购方面，2007年财政部印发了《政府采购进口产品管理办法》，2008年财政部办公厅印发了《关于政府采购进口产品管理有关问题的通知》。五是在支持监狱企业发展方面，2014年财政部、司法部联合印发了《关于政府采购支持监狱企业发展有关问题的通知》。六是在支持残疾人福利性单位发展方面，2017年8月财政部、民政部、中国残联印发了《关于促进残疾人就业政府采购政策的通知》。七是在支持脱贫攻坚、优先采购贫困地区农副产品方面，2019年财政部、国务院扶贫办印发了《关于运用政府采购政策支持脱贫攻坚的通知》。八是在扶持不发达地区和少数民族地区方面，《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例都明确了这方面的规定。九是在优先采购可追溯产品方面，2019年商务部等七部门联合印发了《关于协同推进肉菜中药材等重要产品信息化追溯体系建设的意见》，等等。
（二）政府采购的作用机理。古典经济学之父、英国经济学家亚当·斯密在《国富论》中说，市场作用的大小取决于市场交换的范围和市场分工的程度。这个论断包含两个要点：一是交换的范围越大，分工的程度越细，市场作用的发挥程度就越大；二是交换的范围越大，分工的程度越深，交换的需求就越多，交易成本也就越低。众所周知，交易成本取决于市场大小，也取决于市场的一致性，即政策的统一性、规则的一致性和执行的协同性。
政府采购市场既是全国大市场的组成部分，也是全国大市场的建设力量，更应当是全国大市场建设的示范榜样，发挥着风向标、引领者、标杆人的作用。具体来讲，有4个方面的显著表现：政府采购是链接政府消费与市场供给的直接通道；政府采购的交易双方是市场交易主体构成的主导力量；政府采购的范围和品类是判断市场和产品发展与走向的风向标；政府采购规则是市场交易行为规制的准绳与标杆。因此，政府采购在破解地方保护、垄断竞争、市场分割、资源专享、制度壁垒、不当竞争等问题上，发挥着重要的积极作用；政府采购在推进平等准入、维护公平诚信、信息透明、资源共享、落实政策功能、降低交易成本等方面，发挥着不可替代的作用。
基于上述分析，笔者认为，政府采购对于统一大市场建设的作用机理，可以从3个方面来诠释。一是“统”，即政府采购助推建立全国统一大市场的制度规则，加快实现市场准入制度、市场公平竞争制度、商品和服务评定标准、信用制度、产权保护制度在全国范围内的统一。二是“大”，即政府采购助推打破地方保护和市场分割，打通堵点和淤点。通过健全现有政府采购市场和培育新型市场，快速扩大市场规模和市场容量，培育、发展和壮大全国统一大市场。三是“强”，即政府采购充分发挥市场在资源配置中的决定作用，更好发挥政府作用，优化营商环境，以统一大市场集聚资源、推动增长、激励创新、优化分工、促进竞争，提高市场效率和劳动生产率，全面推动各类市场由大到强转变，最终实现强大的统一大市场。
二、当前政府采购存在的主要问题
政府采购制度发端于英国，迄今有200多年的历史。我国引进政府采购制度，实施政府采购法，开展大规模的政府采购工作，只有短短20年的历史。我们艰苦探索，砥砺前行，取得不少成绩，但也存在一些问题，主要有以下几个方面：
采购规模低，引领作用有待加强。据统计，2022年我国公共采购总额超48万亿元。其中，国有企业采购38万亿元，占GDP近1/3，是政府采购规模的10倍以上；中央企业采购13万亿元，集中采购率80%以上，供应链带动各类企业200余万家。2022年，全国政府采购规模为34993.1亿元，占公共采购的7.29%，占全国财政支出和GDP的比重分别为9.4%和2.9%，而国际社会政府采购一般占财政支出的30%，占国内生产总值（GDP）的10%至15%。由于大量的公共采购没有纳入政府采购的范围，目前我国政府采购规模小、数量低，其引领、带动和示范作用有限。
采购范围窄，适用领域急需扩展。政府采购法规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。“目录以内”“限额以上”两个限制，直接制约了我国政府采购的作用范围和工作领域。实际工作中，大量的招标和采购活动成了法外之地。目前，有关部门正在组织修订政府采购法，建议取消“目录”和“限额”的规定，把所有纳入预算管理的资金统归为财政性资金的范围，将政府采购行为进一步具体界定为购买、租赁、委托、政府和社会资本合作等行为，这是切合实际的规定，也是发挥政府采购功能作用的关键。
规制成本高，政策法规亟待统一。主要表现在3个方面：一是招标投标法和政府采购法的两法融合问题，客观地讲，“两法”要成为“良法”，进而实现“良治”，不能各行其是，更不能相互矛盾。二是统一的市场准入制度未落实问题。比如各地未实施市场主体通用性资格清单、统一规范评价程序以及管理办法，统一监督与考核，等等。三是未实现统一信用信息标准、统一信用承诺制度以及共享共用信用惩戒制度等。
竞争不充分，市场开放急需扩大。这方面的问题比较多见。比如，对不同类型的市场主体，一些采购部门和单位没有做到一视同仁、平等对待。对中小微企业的扶持政策，各地执行标准不统一，对于实际需要扶持的中小微企业限制条件还比较多。再比如，政府采购公共信息互通共享不够，市场主体信息公示不充分，采购信息共享和透明度不高，供应商本地犯规、异地投标等现象屡见不鲜。
应用场景差，技术壁垒必须打破。各地政府采购平台还存在短板，比较严重的问题是相互独立、各自为政、信息孤岛、重复建设。行业之间、地区之间、区域之间的技术壁垒问题突出，导致不同平台的CA认证和注册无法互联互通，全流程电子化工作进展参差不齐，采购信息共享的规范化、标准化问题迟迟得不到解决，政府采购平台与公共资源交易平台“两张皮”问题日益凸显。
要求不落地，主体责任急需落实。中央深改委关于深化政府采购制度改革方案要求全面落实采购人主体责任。但实际情况是，采购人方面，主要是采购需求制定、采购计划安排、采购预算编制、采购结果确认等主体责任落实有差距。评审专家方面，主要是专家入围和退出机制不健全，专家履约管理不到位，专家不专、专家偏私等。供应商方面，主要是仍然存在假投标、围标串标、无端质疑、恶意投诉、诚信缺失等问题。集中采购机构方面，主要是项目编制的水平还需要提高，项目评审组织、过程管理、内控建设等还需要加强，等等。
三、加快建设全国统一政府采购市场
2023年7月，中央深改委第二次会议指出，要完善开放型经济新体制的顶层设计，深化贸易投资领域体制机制改革，扩大市场准入，全面优化营商环境，完善服务保障体系，充分发挥我国综合优势，以国内大循环吸引全球资源要素，提升贸易投资合作质量和水平。2023年中央经济工作会议提出，必须坚持深化供给侧结构性改革和着力扩大有效需求协同发力，发挥超大规模市场和强大生产能力的优势，使国内大循环建立在内需主动力的基础上，提升国际循环质量和水平。加快建设全国统一政府采购市场，必须深入贯彻《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》《国务院办公厅关于印发贯彻落实建设全国统一大市场部署总体工作方案和近期举措的通知》精神，对标中央深改委《深化政府采购制度改革方案》《国务院办公厅关于转发财政部深化政府采购制度改革方案的通知》《财政部关于贯彻落实深化政府采购制度改革方案的实施意见》等文件要求，在建设全国统一政府采购市场，助力建设全国统一大市场方面下功夫。当前和今后一个时期，重点要解决10个方面的问题。
强化政策功能，扩大采购范围。目前界定政府采购范围有3种方法，一是受托责任法，即政府采购范围包括所有履行政府职责的主体，这种方法的难题是怎么界定受托责任。二是控制法，即通过政府对采购实体本身或者对采购行为是否具备控制力和影响力来判断采购范围，其难题是如何界定控制力。三是财政资金分配法，即凡是由政府提供资金、维持其运营的组织都应该纳入采购范围。这3种方法的难点是：受托责任法包括自收自支事业单位和企业化管理单位，财政资金分配法不包括；财政资金分配法包括接受财政资金补贴和支持的国有企业和非国有企业，受托责任法不包括竞争性行业的国有企业和其他非国有企业。笔者认为，应当结合我国实际，特别是正在谈判加入《政府采购协议（GPA）》的现实，适用财政资金分配法，适当扩大政府采购范围，进一步强化我国政府采购的政策功能。
统一基础制度，规范采购规则。这方面的工作有很多，当前的重点是：顺应全球经济一体化发展大势，推动招投标法和政府采购法两法融合，拟定涵盖面更广、与GPA立法旨意接轨的政府采购管理法。遵守国际采购通行规则，特别是《区域全面经济合作伙伴关系协定（RCEP）》《全面进步与跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)》的要求，加快GPA谈判进程。完善有关制度，修订《非招标采购方式管理办法》《货物服务招标投标办法》《政府采购专家评审管理办法》等。制定政府采购信用体系建设与管理办法、政府采购绩效评价管理办法、政府采购数据管理办法等。
完善基础设施，实现互联互通。主要目标是通过建立统一、开放、互信、多元的智慧政府采购生态系统，实现政府采购远程化、数字化、智能化，缩短采购周期，降低采购交易成本、优化营商环境，打通关键堵点，形成全国统一政府采购市场。主要任务是建立开放的体系构架，统一全国政府采购交易平台注册认证（CA），制定数据交换标准，实现跨区域交易平台信息互联互通，构建互信的安全机制（业务系统注册管理、网关访问控制、认证访问控制等），提高电子采购平台访问和服务的交互性、便利性和透明度。
改进技术手段，推进数字采购。《数字中国建设整体布局规划》提出，建设数字中国是数字时代推进中国式现代化的重要引擎，是构筑国家竞争新优势的有力支撑。数字采购是数字政府建设的重要内容，是数字中国的重要组成部分。推进数字采购，要按照“一切业务数据化、一切数据业务化”的思路，深入实施“互联网＋政府采购”行动计划，加快推进人工智能在政府采购领域的运用，制定交易数据规范，规范采购和响应文件结构，重塑交易流程和环节，提高系统功能。通过数字化分析、流程再造、综合赋能等手段，充分发挥数字技术优势，全面实现数字技术覆盖各项业务线上集成化办理，构建采购业务“一网通办”“一网统管”新模式，为采购人、供应商、评审专家提供全方位、无死角、无障碍的数字化服务。
完善采购方式，健全交易机制。主要目标是适应国际政府采购发展改革方向，建立健全符合市场规律和采购习惯的交易方式和交易规则，提高采购效率和资金使用效益。当前的主要任务是拓展政府采购法规定的5种采购方式，创新设计适应不同行业与领域的新的采购方式，做实首购、订购、创新采购等方式，鼓励“专精特新”企业发展；完善竞争性采购方式体系，优化评审因素设置，创新政府采购合同管理，完善采购交易规则，健全采购工作程序，便利采购人实际工作需求。
落实主体责任，强化结果导向。《深化政府采购制度改革方案》提出，要强化采购人主体责任，完善内部控制，建立行业自律制度。除单一来源外，逐步取消采购方式审批，赋予采购人自主选择采购方式，自主选择评审专家的权利。在实际工作中，时常遇到采购意向公开、采购需求管理、采购方式选择、采购专家抽取、合同履约验收等多方面的困难与问题，特别是采购人不愿意公开采购意向，采购需求随意性大，采购履约监管不到位，等等。此外，还有一些问题，比如，如何推动采购管理与资产管理相结合，采购管理与预算一体化工作无缝衔接等，还需要深入研究解决。
强化内控建设，加强采购监管。适应国际政府采购改革发展趋向，建立健全符合市场规律和采购习惯的交易规则和运行机制，提高采购效率和资金使用效益。重点要关注8个环节的工作，即确定需求、落实政策、选择方式、选取专家、组织管理、公开信息、签订合同、履约验收。主要任务是，将采购内部控制贯穿于政府采购执行与监管的全流程、各环节，形成“业务流程”和“控制规则”的双闭环管理，变事后检查、补缺补漏为“事前预警、事中监控、事后分析”的主动预防监管体系。建立采购风险预警管控机制，加强政府采购全过程跟踪与管理，逐步形成依法合规、运转高效、风险可控的采购内控体系。
严格成本管控，实行绩效管理。加强采购的全生命周期成本管理。一方面，要控制采购交易成本，这里既包括采购人采购成本、代理机构成本、供应商交易成本等问题，也包括采购市场主体公平性、采购信用体系建设等制度性成本问题。另一方面，要落实全面预算绩效管理要求，推进绩效管理与政府采购的融合，抓好绩效目标管理与采购需求管理相结合，绩效运行监控与采购计划执行相结合，绩效评价与采购履约验收相结合，评价结果运用与采购问题整改相结合等环节的重点工作，构建全方位采购预算绩效管理新格局。
规范不当竞争，破除区域壁垒。当前，影响我国政府采购便利性的主要因素有很多，其中，不当竞争与区域壁垒是重点，主要表现是，采购人给不同类型的采购市场主体、特别是中小微企业设置准入条件、地域限制、区域封锁、资格条件、证明材料、履约陷阱等。笔者认为，规范不当竞争，破除区域壁垒，必须大力清除采购市场准入限制、优化采购过程管理、提高数字采购水平、强化采购代理机构管理、改革采购争议处理，让采购人、供应商在一体化采购开放平台中，平等参与、平权运作、平安交易。
优化营商环境，培育采购市场。2023年5月，世界银行公布了评估全球商业和投资环境的操作性手册文件（B-READY），首次将政府采购纳入营商环境评价指标体系（政府采购由原来的观察指标上升为正式指标）。具体来说，世界银行将政府采购的法规质量和效率、政府采购市场的进入、电子采购的服务质量等多项因素，纳入了主权国家营商环境评价体系。笔者认为，在这种大背景下，我国经济要融入世界经济大潮，构建双循环发展格局，建设全国统一大市场，就必须贯彻习近平总书记重要指示精神，积极适应国际规则的变化，落实党中央国务院关于优化营商环境的决策部署，依法清理妨碍统一市场和公平竞争的规定和做法，加快建立我国政府采购营商环境评价指标体系，保障各类市场主体平等参与政府采购的权利。
（文/中央国家机关政府采购中心党委书记 王德）
