一直以来，机关事务管理的相关研究偏重于实务，针对体制变迁历程的理论性研究较少，尚未形成系统性的研究范式，不能很好地透过理论研究成果，从全局视角把握该体制的整体发展样态。这在一定程度上影响了机关事务管理体制在国家治理现代化实践中的角色定位和功能发挥，影响了机关事务治理现代化的转型进程。
一、机关事务管理体制概览
全面把握机关事务管理体制的演进历程，是深入理解机关事务管理体系内在发展规律，科学定位其在国家治理体系和治理能力现代化中的角色与功能，有效推进机关事务治理现代化转型的重要前提，是机关事务管理理论研究的重点领域和方向。
（一）传统宫廷事务与现代机关事务。
有专家认为，事务管理在我国具有非常深厚的历史文化底蕴，积累了丰厚的管理实践经验。在夏朝以前的部落方国时代，类似的工作可能早已出现。从古代的“车正”“少府”到近现代的“秘书处”“总务处”，再到如今的“机关事务管理局”，事务管理体制在不断演进和变革，可以说，宽泛意义上的国家机关事务管理源自传统的宫廷事务管理。换言之，宫廷事务管理是古代机关事务管理的核心内容，在职责功能等方面与现代机关事务管理有着千丝万缕的联系，两者在管理事项和基本功能等方面具有很大的相似性。
有专家认为，从政府行政管理的视角来说，随着政府成立专门的机关事务管理部门，我国机关事务管理体制改革的探索同步启动，正式的组织机构建设是我国机关事务管理走入正轨的里程碑。中国机关事务管理体制是建国以来实际运行的体制，宫廷事务管理只能作为类似于机关事务管理的特殊发展阶段，两者在管理体制和运行机制等方面存在较大的差异，可谓同源而不同宗。
本文认为，传统宫廷事务与现代机关事务有着各自不同的制度环境，所依托的理论基础、管理手段、技术工具和运作模式也完全不同，体制层面并不具有延续性，宫廷事务管理只能作为事务管理的特殊阶段。严格意义上的机关事务，或者说现代机关事务，是党政机关为了维持机关正常运转而形成的内部事务管理活动，中国现代机关事务与中国共产党组织机关相伴而生。
（二）现代机关事务的发展历程。
机关事务管理体制是保障党政职能机构正常运行的机关自身事务管理体制，该体制并非新中国成立以后创制的，就其组织机构、职责功能和业务范畴来说，存在于新中国成立之前的漫长历史中。此外，机关事务管理组织机构不仅仅包括国务院直属机构中的国家机关事务管理局，还包括党组织、人大、政协等机关的保障性事务管理部门。所以，认为机关事务管理体制起源于传统宫廷事务，或者认定国家机关事务管理局成立是机关事务管理的起点，都存在一定的局限性。但是，现代机关事务与传统的宫廷事务之间存在本质区别，我们应该从党领导机关事务管理体制的视角入手，深刻体会该体制的核心功能和发展韧性。
自中国共产党成立以来，党领导机关事务管理体制改革的进程不断深化，早期的秘书机构、总务机构为机关事务管理部门的设置和职能配置奠定了基础；1950年，撤销中央人民政府委员会相关办事机构，机关事务管理专职机构正式设立；1983年，中共中央书记处确定了机关后勤改革的基本思路，明确机关后勤管理科学化和后勤服务社会化的改革方向；2012年，《机关事务管理条例》规定了机关事务管理的核心业务范畴，明确了机关事务部门主管本级、指导下级政府机关事务工作的职责，初步形成了机关事务管理法制框架；2013年，党和国家进一步从机构改革的全局视野，调整机关事务管理部门的角色和功能定位；2018年，地方机关事务管理体制改革全面启动，中央和地方按照“一体两翼”的发展思路，全面铺开改革。显然，机关事务管理体制发生了较为明显的转向，经历了漫长的体制改革探索，是一个典型的周期性渐进式体制变迁过程。机关事务管理部门能够在此改革过程中保持职责的稳定性，充分表明党对机关事务管理体制的领导，在与时俱进地发生变革，反映了该体制发挥着不可替代的作用和功能。
从党领导机关事务管理体制改革的视角来说，中国机关事务管理体制呈现出周期性的变迁特征，充分反映了党对机关事务管理模式的改革与探索历程。党领导机关事务管理体制改革的整体进程，主要从机关政务与机关事务分野入手，侧重将改革观念、运作方式和组织结构等变量融入管理体制，大致呈现了4个主要发展阶段：体制预演阶段（中国共产党成立—20世纪50年代初）、体制形成阶段（20世纪50年代初—20世纪80年代初）、体制调整阶段（20世纪80年代初—党的十八大）、体制转型阶段（党的十八大以来）。
二、机关事务管理体制变迁的历史考察
在党的领导下，机关事务管理体系在不同发展阶段呈现了不同的结构特征，其异质性结构要素解决和回应了制度环境变化引起的问题，结构性要素变动的强度和变迁的向度，则让不同阶段的机关事务管理体制具体表现为秘书总务体制、单位供给体制、商品购买体制、联勤保障体制4种类型。
（一）体制预演阶段（中国共产党成立—20世纪50年代初）：秘书总务体制。
在体制预演的30年中，党对机关事务管理体制的领导，聚焦于组织机构及其职能如何建构。新中国成立之前的战争时期，党组织多次尝试建立独立运作的机关事务管理组织机构，探索成立秘书机构、总务机构以及中央管理局。通过设置事务秘书职务，逐步将机关自身事务管理项目纳入相对统一的组织机构。在此过程中，机关事务管理职能从分散走向相对集中，树立了政务与事务相互分离的基本分工原则。
体制预演阶段是机关事务管理体制的探索与尝试，重点在于探索建立何种组织机构。在此过程中，秘书总务体制在中国共产党成立至建国初期一直占据主导地位，专管机关事务的部门在秘书总务部门的结构关系调整中逐渐形成。秘书总务体制呈现了机关事务工作规模的理性增长，事务性工作归口秘书工作体系和总务管理机构。不过，党在初创时期的机关事务管理工作事项和规模体量不足以支撑独立运行的体制，具体事务只能以总务管理的方式纳入秘书工作体系。这一阶段为建立相对独立的机关事务管理部门提供了有益的探索经验。
（二）体制形成阶段（20世纪50年代初—20世纪80年代初）：单位供给体制。
在体制形成的30年中，党对机关事务管理体制的领导，开始转向专业性组织机构如何运作。新中国成立初期，党领导建立机关事务管理专职机构，为党政机关办事机构撤并提供了参考经验。政务院机关事务管理局成立之后，首批将中央层级13个部门纳入统筹管理范围，并计划逐步完成中央层级的机关事务统筹管理。随着机关事务的内容逐渐增多，受到技术手段和制度环境等限制，机关事务管理体制的组织管理半径与服务保障能力逐渐达到自身的限度。
随着独立运行的机关事务管理部门正式建立，机关事务管理体制改革的重点转向组织机构如何运作，适配计划经济体制的单位供给体制逐步形成，并在建国初期至改革开放初期占据主导地位。福利型后勤管理是该体制的突出特征，主要表现为单位按照相对平均的原则，有计划地分配机关运行保障资源，自营供给机关运行保障服务，初步实现机关政务与机关事务在角色定位、组织机构方面的分离。机关事务管理部门与相关部门之间的关系非常微妙，后勤保障部门负责职工吃住行用等有关福利待遇的生活服务，从社会地位和角色定位来说都处于相对较低的位置，但又是职能机构正常运行的基础保障。随着正式体制形成并投入运行，以行动者为主体的体制改革博弈框架建立起来，党的领导更加关注宏观统筹管理，通过建章立制和监督检查推动体制改革的进程。
（三）体制调整阶段（20世纪80年代初—党的十八大）：商品购买体制。
在体制调整的30年中，党对机关事务管理体制的领导，转向组织机构的职能如何更加优化。为了适应改革开放对政府职能转型的要求，机关事务管理系统开始探索党政职能机构自身事务管理的拆解与重组改革方案：一方面，依托政府的运行经费管理、公务用车管理和办公用房管理等核心支撑业务，完善机关事务管理的组织机构建设。另一方面，运用市场化改革手段切分后勤业务，拆解分化部分成型的直接生产和直接服务供给事项，分离并向市场转移机关后勤服务事项，以期实现机关事务部门管理半径和服务保障能力的匹配。简而言之，就是让机关事务部门在能力范围之内管理好本职工作，进一步增强机关事务管理部门在层级政府中合并同类职能与机构的能力。
为适应社会主义市场经济体制的结构性调整，党领导机关事务管理部门确定了机关后勤服务市场化和机关后勤管理科学化的改革方向，后勤服务市场化有力推动了后勤经济的繁荣发展，让体制改革的重点转向机构职能的优化。当然，组织运作方式也在发生与市场经济相适应的变化，其主要特征是机关后勤服务市场化和管理科学化改革，重点实现管后勤与办后勤的职能分离。在服务社会化的基本思路指导下，机关内部部分服务性质的工作逐渐由社会力量承担。随着管理科学化改革逐步深化，机关事务管理部门的职能不断优化，事务管理能力大幅提升，管理的事项也逐步集中到政府运行的资金、资产和资源方面，与管理职能相匹配的制度建设逐步完善，体制改革的压力逐渐转向如何有效发挥保障能力，从侧面反映了机关事务管理体系的存在价值和发展韧性。
（四）体制转型阶段（党的十八大以来）：联勤保障体制。
在体制转型阶段，党对机关事务管理体制的领导，逐步转向组织机构的能力如何有效发挥。为了适应国家治理体系和治理能力现代化的保障需求，党和国家将机关事务管理体制纳入国家治理体系和治理能力现代化的整体框架，重新定位机关事务管理体制的角色和功能。一方面，出台和更新党内法规、行政法规以及标准规范，进一步完善机关事务的法制体系，推动中央和地方机关事务管理组织机构与职能同构，强化纵向的统筹管理。另一方面，结合最新的科技工具和手段，创建现代化机关事务治理体系，提升机关事务的治理能力。立足掌握机关事务管理活动的标准规范，吸纳多元主体参与机关事务治理，多样化渠道供给机关运行保障服务，更加强调机关事务管理在实践活动中的保障功能。
党的十八大以来，机关事务管理体制逐步融入国家治理体系和治理能力现代化的整体进程，治理导向的机关事务集中统筹成为体制改革的重要内容。体制改革的关键在于提升机关事务管理体系的政务运行保障水平，改革的重点转向机关事务管理体系如何发挥政府运行保障能力。机关事务管理体制以联合后勤保障为主要特征，更强调职能集中统一基础上的资源集中统筹管理和服务保障集中供给，集中、统一与统筹是体制的发展方向。集中统一主要体现在纵向不同层级的机关运行保障事务纳入统一的系统，横向不同部门的机关运行保障活动纳入统一的机构，由中央和地方的机关事务管理部门统一管理政府运行保障工作，实质上贯穿了机关事务管理体制的全过程。集中统筹强调由机关事务部门对内部和外部资源的动员、调配和使用，借助现代化的管理技术和工具整合运行保障资源，由机关事务管理部门集中提供服务保障，以更低成本和更好服务保障党和国家中心工作。
三、结论
机关事务管理体制是在党的领导下通过模式供给与发展需求渐进匹配形成的。其中，机关事务工作相对集中统筹的思想观念，专业化的组织机构建设，外部资源、技术和知识环境条件的改善，都是影响体制形成的关键因素。从机关事务管理机构和职能的发展历程而言，机构建制和职能配置调整影响着机关事务管理体制改革的进程。
我们不能忽视党对机关事务管理体制改革的领导作用，党组织先行先试的探索经验，以及各个历史时期对机关事务管理体制的整体把控，最终决定了该体制的发展脉络。因此，党和国家提出的“坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”将成为机关事务管理体制变革的主导方向，由机关事务部门主导的联勤保障体制，将成为今后发展的方向。
在不同的历史时期，政府与市场之间的关系确定了机关事务管理体制的基本发展方向，政府让渡的空间越大，运行保障的自营空间就越小。政府各部门之间的关系影响了机关事务管理体制的改革进程，中央与地方、部门与部门之间的竞争关系，在一定程度上决定了体制变迁的进程。而能否赋予机关事务部门与责任对等的权力，从法律上明确部门的职权，划定与相关部门之间的权责边界，决定了该部门是否有能力把握体制变迁的方向。
（文/湖北省机关事务管理局、武汉大学机关事务管理研究中心 管俊 王光良）
（如需转载，请注明出处为“全国机关事务管理研究会网站”。）
