2014年1月，国家铁路局机关服务中心（以下简称中心）组建后，秩序维护和保洁服务采取公开招标购买服务形式由社会化单位承担。2018年，按照国管局关于推进后勤服务社会化改革的要求，将保安、保洁、维修、绿化工作整合成物业服务实施购买，同时推动食堂、制水、会议服务社会化改革，统一由外包单位提供服务，除文印等涉密岗位外，国家铁路局机关后勤事务工作基本完成了面向社会购买服务、由“办后勤”向“管后勤”的转变。从自管时期强化自身建设到社会化改革后落实监管责任，中心始终坚持以制度建设、体系建设和能力建设为抓手，不断强化服务质量监管，依托机关事务标准化体系建设，研究制定《机关会议服务监管标准》《餐饮服务监管标准》《物业维修维护服务监管标准》等8项监管标准，基本实现了对后勤购买服务项目监管的全覆盖。
为找准实施后勤购买服务后监管体系建设存在的问题，从外包单位服务人员作业环节入手，组织有关部门负责同志深入一线，全过程参与局机关食堂、会议服务、保安、保洁等服务作业流程。检查中，既注重查找作业不规范、服务不标准等方面的问题，又注重查找服务监管标准和外包单位管理标准不统一、考核机制不联动等方面的深层次问题。组织有关部门逐月开展满意度调查和服务质量座谈，请干部职工共同“把脉问诊”，并通过问卷调查，进一步调研分析了外包单位人员队伍情况。同时，与兄弟单位围绕实施后勤购买服务后加强监管体系建设深度交流，重点了解有关单位对后勤购买服务监管体系的顶层设计和监管制度、标准建设，以及对社会化服务单位监管方式方法及考核评价等情况，查找了自身差距，为明确加强监管体系建设的思路方法奠定了基础。
一、存在问题及原因分析
（一）外包单位及服务质量方面。
一是外包单位管理水平参差不齐影响服务质量。外包单位间横向比较差距明显。以餐饮及会议服务为例，目前提供餐饮及会议服务的北京某食品有限公司，在管理方面明显弱于第一轮中标的北京某餐饮管理有限公司。该公司项目组管理人员管理经验不足，没有指导项目培训的专业人员，管理不够规范和精细，应急处置能力不强。聘用的厨师技能水平不高，对会议服务重视程度不够，缺乏对员工的必要培训和指导。外包单位内部纵向比较没有明显变化。以物业服务为例，国家铁路局物业服务两轮中标单位均为北京某物业管理公司。在提供服务的5年里，更换了3任项目经理，但管理水平和服务质量并没有提升。二是服务人员流动性大、素质不高，影响服务质量。2022年至今，提供服务的两家公司项目组有73人陆续离职，目前共计57人，新老人员频繁更换是影响服务质量的原因之一。同时，外包单位服务人员初中以下学历人员48人，占比84.2%，51岁以上人员占比43%，存在受教育程度低、年龄偏大、接受能力差等问题，是影响服务质量的另一原因。三是服务标准落实不到位影响服务质量。外包单位作为社会企业，应基本遵循行业标准，提供共性服务，但对于落实中心监管标准及要求没有相关经验，也缺乏必要措施。特别是当落实标准与企业利益发生冲突时，外包单位管理人员往往选择企业利益而忽视标准执行，造成服务质量不稳定等问题。同时，由于服务人员直接接受外包单位日常管理考核，对中心制定的标准在执行和落实上打折扣，造成服务质量不稳定。
（二）后勤服务监管体系建设方面。
一是合同约定内容还需进一步细化。合同管理考核相关条款中没有明确界定监管主体，将外包单位作为唯一考核对象，没有涉及项目管理人员和服务人员，仅能依靠外包单位内部管理对服务人员进行考核，没有将监管压力、考核效果直接传导至一线作业人员。二是监管制度建设还需进一步完善。监管制度还没有形成体系，以监管标准代替监管制度，以合同约定代替考核标准，导致在具体操作中存在权责不清、标准不统一、内容不具体等方面的问题。三是监管标准与作业标准还需进一步融合。监管标准的制定，更多的是站在从业者的视角，以自管期间的服务标准作为监管标准，以工作习惯要求外包单位，没有充分考虑行业标准和服务人员的作业标准，存在监管标准与作业标准之间契合度低、融合不够等问题。
（三）监管成果运用方面。
一是服务质量意见反馈渠道和形式比较单一。目前采取的座谈反馈形式，参加人员一般是局机关和院内事业单位综合部门负责人，书面征集意见范围由各单位自行掌握，征求意见的广度、深度不够。同时，以季度为周期征求服务意见，对于动态掌握职工对服务质量的评价情况周期过长。二是考核评价制度有待进一步完善。目前对外包单位的考核，主要依据合同约定的考核条款，有关监管部门还没有建立起对外包单位行之有效的考核评价制度，导致在实际工作中对发生的问题无法实现及时有效的考核。同时，目前考核评价多以事后结果考核为主，还缺少事前预防和事中督促落实的考核。三是考核评价结果运用不够充分。通过对近几年考核评价结果分析，虽然每个考核周期对外包单位都有奖惩，但由于受合同条款限制，出现全年奖惩结果相抵的现象，造成外包单位对考核评价重视程度不够，无法有效发挥通过考核提升管理效能的作用。四是信息化赋能还需进一步加强。中心信息化建设还缺乏“一体化”“平台化”的集成，各部门信息化建设分散独立，功能单一。局机关食堂预约就餐系统仅作统计数据使用，利用数据科学分析干部职工就餐喜好、质量过程性评价功能不够完善。物业服务质量满意度调查系统只能对物业服务进行评价，在报修、保洁等信息化服务上还有拓展空间。
二、加强监管体系建设的对策及措施
（一）提高政治站位，牢牢把握做好机关事务工作的正确方向。
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记关于机关事务工作的重要指示精神，牢牢把握政治机关属性，坚持走好第一方阵，以行动体现责任担当。坚决把贯彻党中央决策部署作为践行“两个维护”的实际行动，在贯彻落实中央八项规定及其实施细则精神、推进党政机关厉行节约反对浪费等方面走在前、作表率，不断增强践行“两个维护”的思想自觉、政治自觉、行动自觉。聚焦高质量发展目标，以坚持守正创新、加强系统研究为先导，以加快完善机关运行保障制度体系为框架，以深化机关事务标准化信息化建设为发展路径，以抓好节约型机关创建为重点，以努力打造高素质专业化人才队伍为保障，不断提升行政保障核心职能和管理职能规范化、精细化、标准化水平。
（二）加强顶层设计，以机关事务标准化推动后勤购买服务监管体系建设规范化。
一是规范合同管理。坚持依法依规原则，统筹餐饮、会议、物业服务行业管理模式和机关事务工作管理实际，合理设定合同内容。通过制定条理清晰、覆盖全面、量化具体、奖惩分明的服务考核条款，形成对外包公司的约束和激励机制。采取结算周期服务费用固定、考核金额浮动的结算方式，改变服务总价固定的结算模式，使之与外包单位核心利益挂钩，提高外包单位服务人员到岗率，降低流动性，保持服务输出的稳定性。加强对外包单位普法宣传，在学法、知法、懂法、守法的浓厚氛围中进一步培育外包单位契约精神。二是规范监管体系制度建设。以“管得住、管得好”为目标，组织有关部门认真研究制定后勤购买服务的监管制度。针对服务中出现的新情况、新问题，加强顶层设计，积极研究构建机关后勤服务三级监管体制，推动多元主体协同发力。进一步压紧压实中心主体责任、后勤购买服务部门监管责任、外包单位服务责任，组织有关部门，尽快形成涵盖餐饮服务、会议服务、物业服务的科学高效的监管制度体系。三是推动服务作业标准与监管标准有机融合。在认真组织学习机关事务工作领域的法规制度、国家标准及行业标准的基础上，完善中心既有监管标准体系。分类、分层形成涵盖机关后勤服务项目和内容的制度标准以及具体操作规范，使监管标准与作业标准进一步融合。四是发挥机关事务信息化在推动监管体系建设中的作用。切实转变思路，积极研究融入中央国家机关数字后勤平台的有效方法，整合中心既有信息化资源。通过设置餐饮、通行、物业、办公、健康、院内服务等项目，把职工就餐、就医、车辆管理、访客管理、会议室预定、药品预定等功能进行整合，实现各职能部门之间信息共享、业务互通，以智能平台实现对机关事务工作主要职能的全覆盖，以信息化手段提升监管效能，逐步达到从标准化监管向信息化、智慧化监管的转变。
（三）强化结果运用，助力推动机关事务管理体系建设不断完善。
一是运用信息化手段多渠道、全方位收集服务质量信息。在既有条件下，充分利用电话、邮箱和预约用餐系统、物业服务满意度调查系统广泛征求机关职工对机关后勤服务的意见、建议和投诉。各部门人员在履行服务过程中，加强与机关职工交流互动，及时收集机关职工的意见建议，第一时间向部门负责人反馈。积极探索依托中央国家机关数字后勤平台，把职工就餐、会议、物业等满意度调查反馈嵌入系统，通过个人手机APP、电脑客户端等平台实现随时随地反馈信息，扩大服务质量反馈信息来源和收集范围，实现动态评价、一体化汇总、批量化整改。二是构建完善的考核评价体系。组织有关部门结合监管制度建立考核评价体系。运用全面质量管理和360度考核的方式，把领导考核、监管部门考核、服务对象考核和外包公司自我考核有机整合，把日常、月度、季度、半年度和年度考核有机统一，通过设置权重，形成多维度、全方位、全过程的对外包公司的考核。优化考核评价的顶层设计，加强事前和事中的考核，把影响服务质量的问题解决在萌芽状态。三是加强与外包公司联动，提高考核的针对性和实效性。注重考核协调性，坚持制订考核标准要有外包单位参与，提高服务程序中各环节的关联性。维护考核严肃性，既注重与形势发展的适应性，又注重考核指标体系的制约性，以内容的严谨、执行的严肃，增强监管效能。从中心层面研究制定有关办法，要求外包公司把考核结果落实到岗位、落实到人，解决“干多干少一个样、干好干坏一个样”的问题。
（四）强化文化引领，着力打造素质过硬、业务精通的服务监管队伍。
一是打造新时代机关事务文化理念。不断挖掘机关事务文化内涵，多角度提炼机关事务文化，全面打造以绩效为导向的机关事务文化，坚持以学习培育人、以机制激励人、以活动吸引人、以感情凝聚人、以环境陶冶人，积极培育广大干部职工学习理念、服务理念、敬业进取理念和甘于奉献理念，增强广大干部职工事业心和责任感。二是打造高素质机关事务人才队伍。谋划好“开源”文章、在后继有人上下功夫，谋划好“培育”文章、在提升能力上下功夫，谋划好“管理”文章、在提振精神上下功夫，谋划好“使用”文章、在选优配强上下功夫，为机关运行保障现代化提供源源不断的智力支持和人才支撑。三是凝聚各方合力推动监管高质量发展。把准提高监管体系建设质量的着力点，不断提升监管意识和履职能力，全面发挥监管主体作用。健全完善后勤服务考核评价机制，以奖优罚劣的实际举措，强化外包单位管理人员内部监管意识，提升一线服务人员自我管理意识。研究引入第三方监管方式，形成各方参与、齐抓共管推动后勤购买服务监管高质量发展的良好工作局面。
（文/国家铁路局机关服务中心 顾军清）
（如需转载，请注明出处为“全国机关事务管理研究会网站”。）
