一、引言
做好行政事业单位资产管理工作，关系到资产的合理配置和财政资金的有效利用，关系到国民经济的良性发展和各项事业的正常进行。在当前财政收支矛盾突出的严峻形势下，有效盘活利用行政事业单位国有资产，对提升行政事业单位国有资产管理效能、最大限度发挥国有资产使用价值、推动实现高质量发展具有重大意义。
自2006年以来，针对行政事业单位国有资产管理中存在的资产配置不均、使用效率低下、闲置浪费严重、资产大量流失等问题，建章立制的步伐明显加快。先后出台了《行政事业单位国有资产管理暂行办法》、《中央行政事业单位国有资产处置管理办法》、《关于进一步规范和加强行政事业单位国有资产管理的指导意见》、《中央行政事业单位国有资产配置管理办法》、《行政事业性国有资产管理条例》等法规政策文件。
近年来行政事业单位国有资产规模不断壮大，同时存在着部分资产统筹不够、使用效益不高等现象。为破解其中的痛点、堵点和难点问题，全面提升国有资产管理效能，2022年财政部出台了《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（以下简称《意见》）。这是国家层面首次出台的促进行政事业单位国有资产盘活利用的文件，具有针对性强、政策层次与效力高的特征。为进一步完善该政策，本文采用内容分析法，构建“政策工具—政策内容”二维分析框架，解析《意见》的政策工具选择调配，以期为国有资产盘活利用政策的工具选择与优化配置提供理论支撑。
二、政策工具视角下国有资产盘活利用政策的分析框架
（一）X维度：基本政策工具维度。本文参考学界研究，将政策工具分为供给型、环境型和需求型3类。其中环境型政策工具主要发挥着间接影响作用，而供给型、需求型政策工具则分别直接推动、拉动国有资产盘活利用，如图1所示。
图1 政策工具对国有资产盘活利用的作用
（二）Y维度：政策内容维度。为进一步加强对国有资产盘活利用政策的多维透视，全面立体地揭示政策文本的内部属性与更深层次内容，研究将政策内容作为分析的第二个维度，并结合文本内容将其解构为组织领导、激励约束、规划制度、平台建设、技术支撑5个方面。
（三）二维分析框架图的构建。基于上述分析，本文从基本政策工具与政策内容两个维度出发，构建了政策工具视角下国有资产盘活利用政策的二维分析框架，如图2所示。
图2 国有资产盘活利用政策的二维分析框架
三、《意见》的政策工具分析
（一）内容分析与政策文本编码。将《意见》全文内容细分为独立的分析单元，最终形成如表1所示的编码表。（受文章篇幅所限，这里仅展示部分文本编码情况。）
表1 《意见》政策文本分析单元编码表
（二）《意见》的X维度分析。根据政策工具维度的编码归类，按照相同或相近原则对《意见》政策文本条目进行分类统计，最终结果如表2所示。可以看出，《意见》对于政策工具的应用较为全面，综合运用了3种基本政策工具。其中，环境型政策工具占总体比例最高，供给型次之，需求型占比最少。
表2 《意见》X维度政策工具分布表
1.环境型政策工具的运用居多。政府偏好使用环境型政策工具促进国有资产盘活利用。其中策略性措施的高比例，反映了政府着力破解国有资产管理中的痛点、堵点和难点问题，加快推进各类国有资产盘活利用，全面提升国有资产管理效能的迫切与决心。在策略性措施的使用上，强调行政事业单位、各级财政部门等多主体间相互配合、共同发力。然而部分条款的表述存在一定的模糊性，可能会影响政策在执行过程中的可操作性。
目标规划在环境型政策工具中亦占较高的比重，在明确推进国有资产盘活利用的重大背景与战略意义的基础上，确立了统筹资源、全面覆盖、因地制宜、激励约束4个基本原则，对政策执行起着导向性作用。《意见》中的法规管制相对明晰了行政事业单位、财政部门的应尽职责，对于有序组织资产盘活工作、规范资产盘活管理有着积极意义。相较而言，考核监督这一工具在政策文件中的使用相对较少，表述亦较为模糊，需进一步优化提升。
2.供给型政策工具运用较少。供给型政策工具在《意见》中的使用比例相对较低。《意见》中多次提及要建立健全本行业资产共享共用机制、公物仓管理机制、部门资产盘活机制等，这体现了政府对以机制保障推动国有资产盘活利用的高度重视。信息服务亦被较多运用，强调要整合行政事业单位待盘活资产信息，建立健全信息发布机制。政府为资产盘活利用各环节的信息提供共享机制，形成各环节信息的有效对接，是助推国有资产盘活利用的关键举措。
资金投入在《意见》中具体表现为新增资产配置预算的投入与资产盘活情况挂钩，然而该政策目前尚停留在粗线条的描述上，具体如何细化落实有待进一步探索。技术支持则主要表现在对物联网技术的应用推广，这是信息服务得以高效提供的重要保障，在《意见》中应有更为深入的探讨。总体而言，供给型政策工具内部结构虽然同样存在一定的比例失调现象，但较环境型政策工具而言相对均衡。针对供给型政策工具内部进行局部调整优化，将有助于提升国有资产盘活利用政策的执行效果。
3.需求型政策工具较为薄弱。需求型政策工具是国有资产盘活利用政策工具体系中的应用短板。《意见》中主要运用了购买服务与外包、市场塑造两种政策工具，占比分别为1.32%和3.95%。购买服务与外包主要体现在对资产集中运营管理的探索，通过建立资产集中运营平台或委托专业机构实行专业化、市场化运营管理，这将对提升资产资源统筹能力和资产运营收益产生极为明显的正面影响。市场塑造则主要表现为，《意见》明确了可通过相应公共资源交易平台以市场化方式出租、出售难以调剂利用的资产。从数据可以直观看出，当前需求型政策工具的运用尚存在一定的欠缺，难以充分调动行政事业单位盘活利用闲置资产的热情，并最大限度发挥国有资产盘活利用政策的引领作用。
分析表明，《意见》对基本政策工具的选择表现出了明显的偏好性，更倾向于使用环境型政策工具，对供给型、需求型政策工具的使用相对较少。这与国有资产盘活利用主体的特征是密不可分的。一方面，政府更习惯于采用目标规划、策略性措施、法规管制、考核监督等手段，通过调整优化政策环境而影响主体行为。另一方面，政府在使用供给型、需求型政策工具时的态度较为谨慎，更倾向于将其作为补充而非主导。从政策工具的内部配置视角出发，亦可发现明显的差异化，这是政府出于对行政事业单位、各级财政部门在资产盘活利用中角色定位的综合考量而作出的组合性选择。《意见》中政策工具的使用普遍存在一定的模糊性，更多地表现为行动方向上的框架设计，主要发挥着导向性的指引作用，为未来国有资产盘活利用政策的进一步发展完善预留了空间。
（三）《意见》的Y维度分析。在政策工具维度的基础上加入政策内容维度，根据组织领导、激励约束、规划制度、平台建设、技术支撑5个指标来分析，得出的交叉分布情况如图3所示。
图3 《意见》政策工具二维分布图
总体而言，《意见》中政策内容5个指标政策工具的使用亦表现出了一定的偏好性，其中组织领导的比例较高，技术支撑的比例则明显偏低，存在进一步调整优化的空间。组织领导固然是国有资产盘活利用的关键动力，技术支撑作为提升国有资产管理效能的重要保障，同样需要加以足够的重视与强调。此外，由二维分布图可知，组织领导、激励约束、规划制度等指标均更为偏好使用环境型政策工具，形成了以环境型政策工具为主体，供给型、需求型政策工具为补充的政策工具体系。
四、既有政策工具的评价
环境型政策工具在创设有利发展环境、塑造良好政策氛围上具有明显的优势，综合运用目标规划、策略性措施的软激励与法规管制、考核监督的硬约束，可以较大程度地激发相关主体的资产盘活积极性。
供给型政策工具在解决资产分散管理、低效运转、闲置浪费等问题时更具优势，通过不断扩大资金、技术、制度、信息等要素的供给，改革创新机制体制，实现技术支持与信息服务、资金保障，为推动资产盘活利用注入强大的政策推力。
需求型政策工具在应对各种外部不利因素的阻碍，引导各级部门单位的资产盘活利用需求，提升资产资源统筹能力和资产运营收益等方面具有优势。通过市场塑造、购买服务与外包等方式，在确保市场环境安全稳定的基础上引入市场机制，进一步拉动资产盘活利用的发展进程。
三类基本政策工具在实现资产盘活利用中从不同角度发挥着重要作用。资产盘活利用工作的复杂性与政策工具的自身特征决定了不能只借助单一政策工具的力量，应通过对政策工具的多元组合设计与内部结构的优化创新，充分发挥政策工具组合的整体功能。
五、研究结论与政策优化建议
（一）研究结论。
政策工具维度的分析表明，国有资产盘活利用对环境型政策工具的使用具有明显偏好，而供给型政策的使用相对较少，需求型政策工具相对边缘化。然而，环境型政策工具有着天然的模糊性，政策不可避免地会在执行环节难以被精准落实。针对这一缺陷，政府需要优化政策工具组合，细化相关规定，以提升政策的可操作性。
就政策内容维度而言，国有资产盘活利用政策基本涵盖了5个指标，涉及对行政事业单位盘活利用低效闲置国有资产的全方位支持与保障。但各指标中，环境型政策工具的运用都占据着较大的比重，政策工具使用的内部结构尚有待进一步调整与优化。同时，各指标相比，技术支撑的相关保障较为薄弱。
国有资产盘活利用的复杂性与高难度决定了现有的政策基调多为指向引导性。然而，要从根本上解决资产统筹不够、使用效益不高的问题，不能仅仅依靠政策的宏观指引，还必须通过具体可行的落实措施加强约束。此外，长期来看，不均衡的政策工具组合将不利于国有资产盘活利用的良性纵深发展，难以保障国有资产管理效能的持续提升。
（二）国有资产盘活利用政策的优化建议。
综上所述，未来国有资产盘活利用政策的发展应充分发挥不同政策工具的价值，适时调整政策工具的内部结构，精准匹配政策工具，实现政策工具的最优配置，确保盘活利用政策的长效运转。
第一，优化政策工具组合，协同强化政策影响。一方面，继续发挥环境型政策工具的主导作用。坚持国有资产盘活利用政策的清晰目标规划与方向指引，从内在激励和外部约束出发，营造推进低效闲置国有资产盘活利用的统一环境。在现有政策基础上持续细化各项方案措施，强化策略性措施的可操作性，明确相关主体责任。加强对相关政策法规的完善，建立完备科学的监督考核体系，落实对相关主体的行为监管，进一步规范资产盘活利用相关主体行为。另一方面，进一步优化三种政策工具的组合，既注重发挥环境型政策工具对国有资产盘活利用环境的塑造作用，亦逐步增强供给型政策的推动作用与需求型政策的拉动作用。从技术支持、机制体制等方面持续增加盘活利用国有资产的有效供给，完善体制机制建设，扩大信息服务范围，保证政策供给力度。同时应重视购买服务与外包、市场塑造等需求型政策的多元化应用，为低效闲置国有资产的盘活利用不断注入内在活力。
第二，精准匹配政策工具，提升政策执行效力。我国国有资产盘活利用政策尚处于初步探索阶段，需要充分借鉴国际经验，结合现实问题尝试突破创新。在建立完善体制机制保障的同时，应考虑政策工具的属性与适用范围，纳入更为多元化的政策工具手段，提升政策工具与资产盘活利用主体的契合度，发挥专业人才在国有资产盘活利用中的引擎作用以及标杆单位的示范作用，采取多种手段措施，打好低效闲置资产盘活利用的组合拳。
第三，注重政策可持续性，确保政策长效运转。通过建立政策工具的动态调整机制，根据政策环境不同的实时动态调整政策工具的运用。资产盘活利用相关主体在执行政策时，应因地制宜灵活调整政策工具的使用。政府应结合实施成效不断改进完善政策存在的问题与缺陷，通过加强风险评估与构建纠偏机制，科学应对政策执行过程中可能出现的偏差，以期提升政策的可持续性，确保国有资产的盘活利用机制有效运行。
（文/湖南大学机关事务研究中心 赵岩 高晓蕾）
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