近年来，随着我国经济的持续发展和城市化进程的加速推进，水资源供需矛盾愈发突出，“双碳”背景下推进水资源的节约利用更加迫切。公共机构作为城市重要组成部分，用水量相当可观，尤其是贵州省公共机构人均用水量一直远高于全国及周边省份平均值，高校用水问题曾被督办。进一步强化履职担当，创新工作机制，实现水资源节约和可持续利用，为碳减排作出积极贡献，在碳达峰碳中和中发挥示范引领作用，已成为贵州省公共机构尤其是高校迫切需要解决的核心问题。在各级财政压力大的现状下，如何引入市场机制，应用合同节水管理推动贵州省公共机构节水工作高质量发展值得深入思考。
本课题的研究对象是贵州省公共机构，其中以高等教育机构、三级医院等为重点，旨在结合贵州实际，探讨“双碳”背景下贵州省公共机构实施合同节水管理的路径与对策。
一、实施合同节水管理的重要意义
合同节水管理是指节水服务企业与用水单位签订合同，通过集成先进节水技术、提供节水改造和管理等服务，形成以分享节水效益方式收回投资、获取收益的节水服务机制。其实质是节水服务企业与用水单位以合同形式约定节水目标，企业为实现节水目标向用水单位提供必要的服务，用水单位以节水效益支付企业的投入及其合理利润的市场化节水机制。其实施模式有3种：一是节水效益分享型，主要应用在高耗水、节水空间大的单位，但需建立完善计量设施、监控体系。二是节水效果保证型，主要适用于实施周期短、能够快速实现节水效益的项目。三是用水费用托管型，适用范围较广。
合同节水管理的本质特征，一是市场合作机制，即引入市场机制，建立合作关系，激发节水工作积极性和创造性；二是专业长效机制，即通过节水服务企业集成专业化的节水技术和长期管理服务，为用水单位实现预期的节水目标；三是效益分享机制，即合同期内双方要么减少财政支出成本，要么获得经济利益，共享节水效益。
实施合同节水管理具有重要意义。通过引入市场机制，吸引社会资本参与节水项目改造，培育专业化的节水服务企业，显著提高节水效益，既可有效解决用水单位节水改造资金不足和专业化技术能力缺乏两大难题，又可加快实现政府确定的节水目标，形成用水单位、节水服务企业和社会共赢局面。
二、贵州省公共机构节水工作现状分析
（一）贵州省公共机构水资源利用状况。
2022年度，贵州省公共机构人均用水量25.57吨，不仅高于江苏、江西、广西、重庆、云南等周边及南方地区平均值，更是远远高于天津、吉林、河南、甘肃等北方地区以及全国其他地区的平均值。其中全省政府机关以及教育类、卫生类公共机构的用能人数、用水量均占全省公共机构的近95%。
就人均用水量而言，全省政府机关一直低于全国同类水平，全省教育类公共机构一直是全国同类水平的2倍以上，全省卫生类公共机构长期高于全国同类平均值。2022年，省属高校（数量约占全省高校的1/3）人均用水量是全省教育类公共机构水平的2倍以上，省属三级医院（数量约占全省三级医院的1/3）平均值是全省卫生类公共机构水平的2倍以上。
综合数据分析得出，和全国不少省份尤其与周边地区相比，贵州省公共机构有很大节水空间。在全省公共机构中，教育类、卫生类公共机构节水空间较大，其中三级医院节水空间很大，高校节水空间最大。
（二）公共机构用水成本和管理要求。
贵州省公共机构的用水成本主要包括水费和用水维护费，基本由财政保障。其管理要求包括两方面，一是法定义务。《贵州省节约用水条例》《贵州省公共机构节能管理办法》均对公共机构节水工作有明确规定要求。二是标准要求。按照《公共机构节水管理规范》，公共机构应从多个方面规定节水管理，包括有人负责并明确职责配备资源，制定目标做到总量控制和定额管理，建立实施宣传培训制度，制定实施节水措施，建立实行管道设备巡检、维修和养护制度，制定实施重点用水设备操作规程，规范配备计量器具和管理人员，做好重点用水系统管理维护等。
（三）公共机构节水工作存在的问题。
节水意识不到位，节水动力不足。不少干部职工认为贵州属于丰水地区，导致节水意识淡薄。公共机构用水费用实行统一预算管理，节水动力先天不足。同时对市场化机制的接受度和信任度较低。
管理体制不健全、口径不统一。水行政主管部门依据用水计划、用水定额进行属地管理，机关事务部门按行政层级进行人均用水指导。定额偏大，计划宽松，人均用水指标要求严格但统计口径不同，导致普遍存在“不超定额、不超计划”但人均用水比同级同类偏高现象。教科文卫体等行业主管部门对系统节水工作不会管、不想管，导致行政级别高的高校、三级医院等单位管理难上加难。
管理专业性不强，管理方式落后。公共机构普遍存在重建设、轻运维管理，用水结构简单的公共机构主要由干部职工被动兼职，有物业的公共机构主要由物业负责保障用水安全，专业性不强，管理手段落后，对节水率缺少关注。
（四）合同节水管理在公共机构领域的特殊意义。
对公共机构来说，合同节水管理可以变财政投资为企业投资，落实习惯过紧日子要求，破解节水改造缺乏经费的难题；变内部管理为专业管理，改变用水系统重建设、轻运维、缺管理的局面，破解管理人员不专业、管理手段落后的难题；变公共机构节水为企业帮助公共机构节水，达到投资风险与管理成本“双降”，解决预算投入与节水降碳“双难”，同时以先进技术挖掘节水潜力，以合理利润激发市场活力，提振市场信心，促进绿色低碳产业发展。
三、贵州省公共机构合同节水管理问题分析及对策
目前，各地合同节水管理项目均以公共机构合同节水管理为主。2021年全国共推动实施93个项目，截至2021年底，广西累计签订77个项目，2022年四川新增项目15个，截至2023年上海共计开展208个项目。但2015年以来，贵州省累计开展试点项目20多个，工作推进整体缓慢，在全省公共机构人均用水指标高、政府债务压力大的情况下，亟待破解难题，在高校、三级医院等公共机构大力推行合同节水管理。
（一）问题分析。
监督考核机制缺乏，公共机构实施需求和内生动力不足。虽然《中华人民共和国水法》《贵州省节约用水条例》《关于推行合同节水管理促进节水服务产业发展的意见》等法律法规制度对节水考核均有要求，但相关指标并未纳入公共机构考核范围，且用水定额（计划）宽松，水资源费（税）和水价标准偏低，导致公共机构用水成本极低，没有工作积极性，实施合同节水管理动力严重不足。
制度政策激励机制不完善，公共机构推进合同节水管理受阻。2023年水利部等九部门印发了《关于推广合同节水管理的若干措施》，但公共机构实施合同节水管理涉及的前期立项、采购控制价、采购方式、合同期限、效果评估、效益分享落实等系列具体事项仍存在政策空白，比如节约效益与单位无关，考核也无增值效应，导致公共机构认为申请改造预算就是履行节水管理职责，“给不给钱是财政的事”，自己“多一事不如少一事”。
节水服务市场培育力度不足，综合性专业化节水服务机构和企业的能力不强。一方面，合同节水管理需要企业具备问题诊断、方案设计、节水目标测算、资本筹集、技术产品集成、采购安装施工、管理运维服务等全过程的组织运营能力，但具备这种服务综合实力的企业较少。另一方面，节水领域相关技术标准尚不完善、第三方中介服务机构力量明显不足，致使有些涉及公共机构与企业利益的节水技术、节水标准、节水效益难以评判，双方利益得不到有效维护。
节水项目经济效益不够显著，财税激励机制未落实导致企业积极性不高。一是现行水价和水资源费（税）标准相对较低，阶梯水价制度不完善，对节水调控的经济刺激作用不明显，单靠节水收益收回节水改造的投资成本困难；二是节水改造涉及多个环节，投资风险较大；三是企业资金占用量大，回收周期长，且节水效益具有不确定性，当前市场上大多为中小企业，可抵押资产少，融资难度也大，导致节水服务企业积极性不强。
（二）对策建议。
推进水价改革，强化指标考核。一是真正建立多层次供水价格体系，适当拉大高耗水行业与其他行业用水费用的差价。全面推进水资源税（费）改革，建立合理的水资源税（费）中央与地方分享机制。探索对实施合同节水管理服务模式并达到用水定额先进值的用水户，减免水资源税（费）。二是参照《公共机构节能条例》相关要求，省级党委政府共同发力，把用水等节能指标完成情况纳入公共机构单位负责人考核体系，切实把最严格的水资源管理管理制度落到实处。
统一管理机制，形成工作合力。国家层面，在利用全国公共机构能源资源消费统计信息系统逐步实现数据对接、共享资源的基础上，整合、统一水利、机关事务等部门的管理指标要求，避免公共机构按照不同口径报送同类数据，提高数据准确性，增强数据管理使用效益。省级层面，水利、教育、机关事务部门要会同教科文卫体等行业主管部门，加强配合、协同研究，优化完善地区涉及公共机构用水计划（定额），改变现行计划（定额）和人均用水指标不统一现状，形成协同配合的高效工作机制。
制定政策法规，完善技术标准。从国家层面尽早制定出台公共机构推行合同节水管理制度政策，明确合同节水管理期限、前期评估、组织采购、合同签订、项目调整、费用结算等重要事宜。修订完善合同节水管理基础通用类标准、操作规程类标准、测量计算类标准等。修订《贵州省公共机构合同能源管理暂行办法》或者制定符合地区实际、可操作性强的省级制度措施，明确对公共机构的奖励机制，提高公共机构推行合同节水管理的积极性。
健全服务体系，培育服务市场。支持企业、科研单位和高等院校研发通用性、关键性先进节水技术和设备，促进成果转化和应用推广。充分发挥水务等投融资平台资金、技术和管理优势，培育发展具有竞争力的龙头企业，形成“龙头企业＋大量专业化服务企业”的良性发展格局。积极引导培育第三方节水评估服务，搭建服务平台，推动信息共享、资源共用、供需对接，促进节水服务产业链上下游整合联动和集约高效发展。
落实税收优惠，发展绿色金融。推动将合同节水管理项目纳入《环境保护、节能节水项目企业所得税优惠目录》《绿色产业指导目录》，对符合条件的项目实施“三免三减半”和免征增值税优惠政策；协调有关部门出台支持合同节水管理项目和节水服务产业发展的绿色债券、绿色信贷实施办法或政策文件，推动地方与商业银行合作开通绿色信贷通道，政府通过补贴、奖励等措施引导绿色投资，加大金融支持力度。
分类试点示范，加强宣传教育。结合公共机构节水领域示范创建等，针对不同情形推进不同方式试点示范。加强对政策标准、业务知识、典型做法的教育培训。及时总结提炼好的经验和典型案例，加强跟踪分析和宣传报道，促进节水服务产业发展，实现合作共赢，协同发展。
（三）潜力预测。
结合某省属高校合同节水率达41%、某大型三级医院按节水20.1%进行“用水托管+效益分享”的项目实际，参考公共机构合同节水率平均值34.6%、少用1吨水减少碳排放约0.91千克的相关指标，按节水率20%-40%计算，如果所有省属高校均采用合同节水管理，可减少财政投资并同时带动社会投资4000多万元，一年可节约用水270万-540万吨，节约水费923万-1857万元，减少碳排放2457-4914吨。如果所有省属三级医院均采用合同节水管理，可减少财政投资并同时带动社会投资2000多万元，一年可节约用水量96万-192万吨，节约水费416万-833万元，减少碳排放874-1747吨。如果全省公共机构都采用合同节水管理，可减少财政投资并同时带动社会投资约6亿元，按节水率20%计算，一年可节约用水约3600万吨，节约水费约1.3亿元，减少碳排放量约3万多吨。
（文/贵州省机关事务管理局）
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