本研究基于“技术—组织—环境”框架，对29个省级机关事务数字化转型案例进行组态分析，以揭示机关事务数字化转型的发展路径及其内在机理，为优化机关事务数字化转型提供理论参考。
一、机关事务数字化转型分析框架构建
“技术—组织—环境”框架能实现在宏观层面解释多个因素对组织技术应用效果的影响。而在开放背景下，机关事务数字化转型受制于政府内部资源和外部环境的制约，是多个因素相互影响、共同塑造的最终治理结果，即二者在宏观层面不谋而合。本研究将影响机关事务数字化转型的因素分为技术、组织等维度。
（一）技术维度：机关事务数字化转型的“奠基石”
完善的技术基础设施和资源供给是稳步推进数字机关高质量发展的基础和保障。在机关事务数字化转型过程中，技术维度有两个因素至关重要。一是数字政府发展水平。区别于其他政府公共管理行为，机关事务管理是一种党政机关内部行政行为，内部性是其本质属性。因此，政府自身技术所固有的特征和资源禀赋势必会影响该地区机关事务管理部门对技术的采纳、应用、推广等系列行为。二是数字平台构建。数字平台能够实现信息、服务、价值等资源在不同层次的合理流动和有效整合，是新技术嵌入并赋能机关事务管理部门的关键变量。
（二）组织维度：机关事务数字化转型的“指挥棒”
在机关事务信息化建设的一系列顶层设计下，各地区机关事务数字化建设质量有所不同，领导注意力分配、财政资源供给能力等组织要素在很大程度上影响着机关事务数字化水平。在注意力分配方面，根据有限理性假设，政府决策缺少的不是信息而是注意力。大量实践也证明，领导注意力作为一种阶段性稀缺资源，其所反映出的地方政府自身偏好会影响组织协调和资源调动，对技术赋能过程中权力运行产生深刻影响。在财政资源禀赋方面，机关事务数字化建设中数字技术的应用和推广、专业技术人才引进等均依赖于当地财政资源的支持，即财政资源禀赋在技术嵌入机关事务管理的过程中发挥重要作用。
二、研究设计
本研究采用fsQCA研究方法，并遵循典型性、多样性以及资料可获得性的原则，以我国29个省区市（不含港澳台、青海省、西藏自治区）机关事务数字化转型实践作为研究案例。
（一）结果与条件变量
参考《机关事务信息化工作“十四五”规划》等文件和既往文献，以省级机关事务数字化转型质量为结果变量，数字政府发展水平、数字平台构建、注意力分配、财政资源禀赋、纵向垂直压力、府际竞争压力为条件变量。其中，府际竞争压力的赋值采用临边法，将毗邻省区市的机关事务数字化转型指数的平均值作为测量指标。
（二）数据校准
在fsQCA中，变量应以集合形式存在，需要进行数据校准，将原始数据转化为其在集合中的隶属程度。本研究遵循惯例，将样本数据的95%、50%和5%分位数设为完全隶属（隶属分数=1）、交叉点（隶属分数=0.5）、完全不隶属（隶属分数=0）。
三、机关事务数字化转型的多重路径
（一）机关事务数字化转型必要条件分析
在进行组态分析前，需对单个条件变量是否为结果变量的必要条件进行检测。当一致性数值大于等于阈值0.9时，则接受该条件变量是结果出现必要条件的假设。研究发现，各个单项条件变量的一致性均低于0.9，证明机关事务数字化转型并非受单一因素影响，应综合考虑技术、组织、环境维度下多重条件的协同效应。值得注意的是，在高数字化转型质量必要条件检测中，数字政府发展水平、数字平台构建的一致性超过0.8，是影响数字化转型质量的关键因素；在低数字化转型质量的必要条件检测中，低数字平台构建、低纵向垂直压力的一致性超过0.8，表明这两个条件对低数字化转型质量有较强解释力。
（二）机关事务数字化转型的组态分析
基于案例分布特征及平衡所有解的考量，按照核心条件相同的合并规则，得出3种机关事务数字化转型驱动路径。
1.技术驱动路径
技术驱动路径核心特征是以高数字政府发展水平为基础，通过构建集成高效的数字平台来实现机关事务的数字化转型。该路径既深刻表明机关事务“内行政”的显著特点，又彰显出数字平台对资源整合、生态构建的重要价值。从研究样本来看，技术驱动路径对应的高水平案例有四川、广东、贵州等。以四川为例，政府数字化方面，四川省政府以“互联网+政务服务”、“互联网+监管”等为抓手，形成结构合理、集约高效、支撑有力的数字基础设施体系。数字平台构建方面，四川省机关事务管理局利用高水平数字政府建设的基础优势，依托省政务云环境，积极对接住建、财政、大数据中心等部门，协调解决技术难点、部署上云、数据共享等事项，并融合国资、房管等已建系统，打造功能齐全、资源共享、安全高效的一体化服务平台。可见，技术驱动路径在硬件基础设施建设和软件资源支持方面拥有独特优势，凭借强大的技术基础为突破口，以数字平台为动力驱动机关事务的数字化转型。该路径可以解释数字政府建设良好地区以“平台为核心”的机关事务发展模式。
2.压力驱动路径
压力驱动路径表示高纵向垂直压力起核心作用，并辅以高数字平台构建、高注意力分配可以充分推进机关事务数字化转型。该路径的特征是发挥科层制体系中垂直压力的资源整合和催化效应，通过自上而下的权威推动及其形成的同侪示范压力来保障数字化建设的稳步推进，代表型研究案例为山西。2019年，国管局印发通知，决定在山西省开展机关事务集中统一管理专项试点工作，山西省委办公厅、省政府办公厅印发《关于开展机关事务集中统一管理专项试点实施方案》。山西省机关事务管理局在高位推动的压力下，以开展专项试点工作为契机，初步实现后勤管理资源整合、公务用车“一张网”。2021年，山西省机关事务管理局成为国家机关事务管理局机关事务信息化建设专项试点单位，持续推进机关事务“指挥中心”和“晋快办”APP2.0版建设工作。2024年，山西省机关事务管理局入选国管局首批机关事务管理信息化、标准化示范单位创建名单。综上，国管局在部分地区开展的数字化试点工作能够影响该地机关事务数字化转型的组织架构、资源投入、需求强度，这种科层体制下高位推动形成的纵向垂直压力是驱动机关事务数字化转型的强大动力。
3.协同共生路径
在协同共生路径中，高数字政府发展水平、高数字平台构建、高纵向垂直压力为核心条件，结合高注意力分配、高财政资源禀赋为边缘条件的组态可以形成高机关事务数字化转型质量。该路径注重技术、组织、环境三个维度的协同发展，北京市、浙江省为其中具有高代表性的案例。以浙江省为例，在技术维度，浙江省政府数字化水平位于全国前列，具有丰厚的技术资源；省机关事务管理局高度重视数字平台建设，“浙里好管家”综合管理平台打通公务用车、房产管理、公共机构节能、安全管理四个子系统，获评浙江省“最佳应用”。在组织维度，浙江省机关事务管理局发布《浙江省机关事务数字化改革总体方案》，建立全国首个数字化建设地方标准《数字机关建设指南》，并成立数字化改革工作专班，多次召开数字化改革推进会，政策支持力度强、注意力水平高、资金投入到位。在环境维度，浙江是全国机关事务系统唯一数字化建设综合试点，所毗邻的江苏、安徽、上海等地是数字化建设较好的地区，具有较高水平的纵向垂直压力、府际竞争压力。总体而言，协同共生路径是一种符合理论预期且多重维度叠加并进的发展模式。
（三）潜在替代关系分析
对比发现，数字政府发展良好的地区，具有较高的数字平台建设水平时，注意力分配（组织）、府际竞争压力（环境）的条件组合可以和财政资源禀赋（组织）相互替代。对于高水平数字平台建设的地区，在面临较高注意力分配时，数字政府发展水平（技术）、府际竞争压力（环境）和纵向垂直压力（环境）相互替代。可见，在特定客观情景下，财政资源禀赋、纵向垂直压力能发挥出其他条件组合才有的效果，即潜在替代关系隐喻着财政资源禀赋和纵向垂直压力两个条件的重要作用。究其原因，数字政府发展水平、府际竞争压力等客观条件短期内难以改变，而财政投入、纵向垂直压力作为较为主观的可控因素，能够在短期内发挥赋能效应，改变原有机关事务数字化生态。
四、机关事务数字化转型的最佳路径
（一）技术维度：注重平台建设，发挥核心作用
技术驱动路径表明，机关事务数字化转型是一个多方联动的系统过程，可以依托数字政府的发展框架，以数字平台建设为核心提升转型质量。首先，要借力发展数字平台。各地应对标国管局顶层设计理念，在整合已有的公务用车、办公用房等系统的基础上，对接全国机关事务云平台和地方政府云平台，打通与其他政府部门的数据共享通道，并与市县级平台互通互联，借国管局和数字政府建设之力，以集成化的方式降低平台建设成本。其次，加强平台标准化建设。应按照“对标发展需求—强化标准研制—统一接入标准—优化组织流程”的路径，逐渐实现数字平台与组织、制度的互动、吸纳。最后，健全保障机制。在实践中，要避免“技术崇拜”陷阱，以打造落地见效的应用场景为向导，构建科学化、定量化、制度化的评价体系，通过效果测评的方式对数字平台与应用需求、组织制度的契合度进行调试。
（二）组织维度：适度倾斜注意，赋予政治势能
潜在替代关系表明，注意力分配、财政投入等政治势能深刻影响治理资源在各个议题或事项上的集中关注程度，在一定程度上可以抑制其他维度资源不足产生的消极效应，是保障机关事务数字化转型的重要变量。一是完善发展规划。要树立前瞻思维，统筹调配现有资源，系统梳理服务、管理、保障等各流程，在《机关事务信息化工作“十四五”规划》的基础上，构建具有地方特色的信息化规划。二是成立工作专班。可以构建以机关事务管理部门为主导，发改部门、住建部门、财政部门以及大数据管理部门相配合的工作专班，增强注意力配置，以高位推动破解结构性难题。三是优化资金投入。根据自身数字化转型的发展路径，将资金投入到数字平台等核心要素上，减少边缘要素的投入，优化资源投入结构。
（三）环境维度：化压力为动力，突破转型瓶颈
首先，强化示范建设。国管局可根据发展需求开展相关试点工作，建立合理奖惩制度和评价标准，实现上下联动；各地机关事务管理部门应积极申请国管局有关信息化、数字化建设的试点，将自上而下的层级压力转化为发展动力，推动数字治理资源向本地汇集。其次，用好后发优势。各地机关事务管理部门要结合当地资源优势，有针对性地赴先进地区交流学习，如技术要素欠缺的地区可到四川、贵州、江苏等地学习考察；组织要素供给较为欠缺的地区可到浙江、北京等地学习考察，提炼出适用本地的经验做法。最后，区域协同联动。相毗邻的各地区具备区位合作的独特优势，应在标准互认、技术协同、平台互联、数据治理等方面互学互鉴互通，以一体化推动机关事务数字化，以数字化助力资产管理集中统一。
作者：朱鑫
作者单位：江西省宜春市机关事务管理中心
本文获2024年研究成果鉴定一等奖
