2021年5月，广东省根据国家《行政事业性国有资产管理条例》，在全国率先推行“财政部门负责价值管理、机关事务管理部门负责实物管理”的行政事业性国有资产管理改革。三年多来，广东省机关事务管理局在实践中主动创新，形成“五统”资产管理模式，助力推动以资产管理为基础的机关事务工作高质量发展。
一、研究背景及问题分析
（一）实践背景。广东以资产管理为基础的集中统一管理工作，主要分三个阶段：一是职能建设奠定期（2012—2017年）。2012年，广东组建成立省委机关事务管理局、省政府机关事务管理局。省政府机关事务管理局负责宏观指导全省政府系统机关事务、管理全省公共机构节能等职能任务，配合相关部门管理省级集中办公区的国有资产、办公用房、公务用车等工作。二是职能短板补齐期（2018—2021年4月）。2018年1月省政府召开专题协调会议，进一步理顺党政机关办公用房管理职能，建立集中统一管理体制。随后，省委、省政府将省直机关公务用车、出租出借物业等资产实物管理职责赋予省政府机关事务管理局。三是职能任务拓展期（2021年4月至今）。2021年4月，组建成立广东省机关事务管理局。5月份，抢抓《行政事业性国有资产管理条例》出台契机，推动第十三届省政府第144次常务会议明确：“省财政厅主要负责省级行政事业性国有资产价值管理，省机关事务管理局负责实物管理”。据此，广东省机关事务管理局在承担办公用房、公务用车、划转物业集中统管基础上，在“三定”方案中新增“负责省直机关及事业单位（不含省属高校和公立医院）的国有资产管理”职能。
（二）问题分析。当前，广东省直行政事业单位国有资产管理工作仍有薄弱环节：一是惯性思维影响下的认识局限。长期以来，国有资产“部门所有”思维定式，“本位主义”根深蒂固，部门利益最大化与资源配置最优化之间矛盾突出。二是历史遗留问题衍生下的“家底”不清。资产数据真实性和完整性受影响，账账不符、账实不符，资产账面价值与经济价值之间偏差，未能实现资产全流程线上动态监管。三是管理职能壁垒下暴露的权责缺位。广东省属高校和公立医院国有资产管理职能仍游离机关事务集中统管之外。四是传统管理模式下导致的效益受损。对内，闲置和低效利用资产难以实现跨部门、跨系统调剂共享；对外，资产盘活路径不畅通，盘活渠道单一，闲置资产再流通效率低。五是机制体系构建脱节下引发的监督疲软。尚未建立系统实物资产管理绩效评价机制，缺乏绩效考核制度约束和奖惩机制。监管合力不足，体系还不完善。
二、理论分析
（一）理论缘起：生命周期理论。生命周期理论由卡曼（A.K.Karman）于1966年首先提出，是描述个体、产品、组织和社会系统从诞生到消亡整个过程的理论框架。应用在资产管理领域，强调从系统要素、管理功能、运行机制、效益实现等层面进行全过程整合。从理论逻辑对资产集中统管进行阐发，全周期管理具有较高理论契合度和示范导向。
（二）理论延伸：资产全生命周期管理理论。资产全生命周期管理理论是理论在特定行业的具体延伸和拓展。资产全生命周期管理是指统筹考虑资产的规划、采购、使用、维修和报废的全过程，在满足效能和安全的前提下，系统、全面、精细、动态地优化管理流程，寻求资产的最优全生命周期成本。该理论为国有资产管理提供了理论支持和方法指导，并在国有资产管理领域有着广泛应用。
（三）理论聚焦：行政事业性国有资产全生命周期管理。作为一个特定范畴，将资产全生命周期管理理论运用于行政事业性国有资产管理，即把整个生命周期内的各项内容各个环节进行系统梳理、控制和优化，形成有效推动资产全流程对称管理和全生命周期整体效益最佳、全过程正向反馈的新路径。有利于促进实现管理整体最优效应，降低管理成本，提升管理效能，进而实现资产效益最大化。
广东省机关事务管理局提出将“统一底数、统一权属”两个管理环节，纳入由资产配置、使用、处置、监督、报告、预算管理与绩效评价7个方面组成的行政事业性国有资产全生命周期管理体系之中，形成9个环节的广东省省直行政事业单位国有资产全生命周期集中统一管理探析模式（见下图）。于此，梳理还原履行行政事业性国有资产实物管理职能全过程，总结提炼形成“五统”资产管理模式。这是基于广东改革实践上的理论创新。
三、广东实践
“五统”资产管理模式的组成要素是行政事业性国有资产管理的核心内容，具有系统性、长期性、动态性特征，支撑起全生命周期集中统一管理实践和理论的基本框架。
（一）全面覆盖从底数上统。生命周期理论的逻辑起点阐述的是“出生”过程，延伸到机关事务部门承接行政事业性国有资产管理职能的实践起点，就是要摸清底数、建立台账。一是线上填报建台账。2018年开始，精心设计涵盖办公用房各类要素的数据表格，组织省直党政机关和公益一类事业单位，通过办公用房管理信息系统在线填报数据，建立办公用房管理总台账和分台账。二是数据比对核台账。从财政、自然资源、档案管理、不动产登记等部门查询调取省直单位办公用房、土地相关资产档案，审查房产土地信息。三是实地上门验台账。逐个部门组织实地比对复核，重点对权证档案、功能用途、地理位置、使用情况等进行核验。2018至2023年，建立房产台账增比实现近8倍。这为行政事业性国有资产全生命周期管理的实践应用，奠定坚实数据基础。
（二）夯实基础从权属上统。国有资产全生命周期管理是全过程、多层级、动态化管理的整体命题。广东省机关事务管理局有效破解历史遗留问题和产权难题。一是以函代证、先行先试。2019年，创新推出“以函代证”替代要件办理权属登记方式，历史性推动解决无产权房产遗留问题，完成权属首次登记办理。二是部门协同、攻坚突破。研究提出权属登记工作“五个结合”的工作原则，以及解决长期制约权属登记瓶颈问题的“五项措施”，得到省市有关职能部门认可，最终经省政府常务会议审议通过。2024年，广东省政府办公厅正式印发工作方案，明确将确权工作落实情况纳入省直行政事业单位年度绩效考核体系。三是分类施策、全面推进。抢抓国家免税窗口期，尽可能纳入权属登记范围。对未确权的办公业务用房进行梳理分析，分成基本成熟、需完善手续、需解决纠纷3类情况，推进办理权属登记。机关事务管理部门对资产全生命周期的实物管理，具备了较为成熟的前提条件。
（三）源头控制从配置上统。动态调配资源和要素，于全生命周期理念下充分发挥主管部门在资源优化配置中的把关和统筹作用。一方面，从严核准配置需求。严格按照单位机构职能和人员编制，核定资产配置数量。另一方面，不断完善配置机制。建立使用单位申请、主管部门审核、机关事务部门审批工作机制，增强资产配置审批的科学性合理性；建立闲置资产整合与调剂机制，统筹调剂余缺。在办公用房管理方面，规划提出“两地三圈”总体布局，统筹调配资源、持续优化调配，将分散办公的行政机关尽可能向规划区内调整部署，有效推进省直机关办公用房政务集群式整合和组团式布局。在公务用车管理方面，首创“统采分签”模式推动公务用车配备使用新能源汽车，实现“三个转变”，即在政府采购方式方面，将统采分签适用范围由本级向跨级转变；在公务用车集中采购方面，由统购统配向统采分签转变；在公务用车应用新能源汽车方面，由单一管理向综合治理转变。因成效突出，省财政厅以此为原型印发《广东省政府采购带量集中采购工作指引》，在全省机关事业单位开展跨级“统采分签”项目，形成示范带动效应。机关事务管理部门对资产全生命周期的实物管理，由此迈入实质性阶段。
（四）挖掘效能从利用上统。基于实现全生命周期系统整体最优原则，多措并举，深挖潜力，分类盘活，持续提升资产效能。一是分类施策，让资源“用”起来。2018年11月开始，逐一实地核查省直行政机关、参公管理单位出租出借和闲置物业，分成集中收回、由原单位继续使用、由主管部门“一物一策”一体推进解决等办法组织实施。二是统筹利用，让资源“活”起来。统筹盘活闲置房产资源，区分有偿转让、市场经营、资源储备等类型，对收回集中统管的闲置房产和出租出借物业进行科学分类盘活，打造成出租出借、办公用房的两个“资源池”。三是打通渠道，让资源“动”起来。创新构建具有广东特色的“调剂共享”+“开放共享”资产管理模式，出台共享共用管理办法，同步上线信息平台，推动闲置低效资产跨部门、跨层级、跨区域调剂共享。探索打通党政机关和事业单位之间可持续调配渠道，加强与中直机关驻穗单位和地市之间的资源共享共用。伴随实践发展，资产全周期管理逐步从前端配置向后期管理效能延伸拓展。
（五）严把出口从处置上统。注重把资产处置出口作为核心管理环节，纳入全周期整个链条。一是规范处置程序。研究出台《省直行政事业单位国有资产处置管理暂行办法》，开展国有资产无偿划转标准化试点，对资产处置权限和要求、方式和程序、收入及管理等进行规范明确。二是注重实地审核。对凡是涉及土地房屋类资产处置事项，凡是单位价值或者批量价值超过1000万元的，凡是财政全额保障单位向非全额保障单位划转资产超过300万元及以上的，必须到现场进行核查，认真比对上报资料是否属实。三是严把处置审批。在资料审查上，重点核对申报材料是否齐全、内容是否真实、程序是否规范。在事项审查上，重点围绕是否合法合规、是否科学必要、是否符合单位履行职能和事业发展需要、是否最大限度发挥资产效益等方面，严把资产“出口关”。广东省行政事业性国有资产全生命周期管理模式，形成一个较为完整的有机链条和闭合回路。
四、路径展望
（一）集中统管的模式假设。逐步推动党政机关、公益一类事业单位国有资产，以及公益二类事业单位非经营性国有资产，均由机关事务管理部门集中统一管理；公益二类事业单位带有经营属性的国有资产和事业发展需要的国有资产（如学校、医院、科研院所、文体场馆等），由机关事务管理部门会同有关部门依法依规统一监管；公益三类事业单位、企业化管理的事业单位和准备改企的事业单位，授权委托主管部门按照国有企业管理相关规定管理，接受机关事务管理部门统一监管。
（二）管理标准的体系重构。着力推进资产管理标准体系建设，提供专业“定性”和“定量”权威。在性能标准建设上，主要围绕资产的适用性、安全性、耐久性、环保性、经济性等探索研究，为支撑行政事业单位高效运转提供资产使用定性规范。在数量标准建设上，主要围绕资产规划依据、配置指标、保障定额、规模大小、投资估算等探索研究，为实现“均衡配置”和“均等保障”提供定量指标。
（三）数字化管理的创新进路。依托广东数字政府建设能力，将公务用车、办公用房管理两个行业领先管理信息平台的“五全”理念（全省有机一张网、全生命周期管理、全流程在线办理、全生态场景覆盖、全口径数据治理），充分纳入全省行政事业性国有资产全生命周期管理体系。高标准建成广东智慧机关事务一体化平台，深化推广应用。
（四）资源盘活利用的困境突破。一是确权破题。探索解决土地房产权属不清、权证不齐等历史遗留问题，争取政策支持，开辟“绿色通道”，推动资产确权。二是机制破局。探索建立资产盘活成效与资产配置管理、绩效评价挂钩机制，推动资产管理与预算管理、财务管理相衔接。三是共享破壁。构建具有广东特色的“调剂共享”+“开放共享”资产管理模式，推进省级和各地级以上市“线上+线下”公物仓建设管理，推动资产跨部门、跨层级、跨区域调剂共享。
（五）政策理论研究的智慧预见。以广东机关事务研究院和广东机关事务管理人才培训基地为平台，借助高校师资智库力量和科研学术水平，不断推进理论性、前瞻性与务实性紧密融合研究。突出“以集中统一管理为方向、以法治化为引领、以标准化为抓手、以数字化为支撑”的理论研究探索，带动行业人才培育。
作者：罗展怀、张勇、吴国强
作者单位：广东省机关事务管理局
本文获2024年研究成果鉴定一等奖
