党的十八大以来，党和国家明确要求各级政府要树立过紧日子的常态化工作理念，强调通过优化财政支出结构、盘活闲置资产等手段，有效提升资产、资金和资源的使用效率，更好地服务于国家和人民。随着用于保障机关运行的非经营性国有资产闲置问题日渐凸显，如何充分盘活闲置资产，实现资产合理使用、有效利用、集约节约再利用，成为国有资产管理的重要议题。政府公物仓作为闲置国有资产盘活利用的重要工具，受到实务工作者和理论研究者的广泛关注。
一、问题提出
近年来，为了充分发挥闲置资产的应有效能，国管局稳步推进全国公物仓“一张网”建设，各项工作取得丰硕成果。一方面，国管局切实推进中央行政事业单位公物仓建设进程，有效提升了国有资产的管理效能。另一方面，国管局牵头编制了公物仓建设管理领域的首个国家标准——《行政事业单位公物仓建设与运行指南》，指导国家发展改革委、北京市机关事务管理局等42家单位完成公物仓创新试点建设。伴随科技创新日益融入国家治理现代化，公物仓在政府数字化、信息化转型过程中进入新的发展阶段，在闲置国有资产盘活利用方面发挥关键的抓手作用。
国管局在公物仓方面的实践探索，对我们认识和理解机关闲置资产管理模式具有重要的价值和意义，但是仍有很多问题值得进一步思考：在国家治理现代化的背景下，如何阐释公物仓与国有资产管理之间的内在逻辑？如何运用公物仓提升国有资产的管理效率？如何打破公物仓统筹闲置资产的部门主义？既有研究对上述问题并未给予充分的解答与回复，这为本研究的开展提供了可能。
二、研究动态与案例说明
（一）既有研究梳理
当前，有关国有资产管理的研究已有一定的基础，专家们立足宏观视角对国有资产的概念内涵、管理体制和运行机制开展了研究，具体包含行政事业单位国有资产管理研究、经营性与非经营性国有资产管理研究、闲置国有资产管理研究、国有资产全流程管理研究、国有资产全生命周期管理研究、公物仓建设研究等。虽然，有很多研究都论及行政事业单位的非经营性资产问题，但是，既有研究较少有从机关运行保障资产管理的整体性视角开展研究，导致相关研究呈现零散不成体系的样态。
其中，行政事业单位闲置资产管理方面，研究者将流程管理、全周期管理的概念引入，试图用全过程思维代替局部分段管理理念。研究者主要从特定资产存续期间的全面监管入手，强调以资产清查盘点来摸清底数，进而依托专项资产管理平台，实现既定资产权属、配置、调拨、维护、报废处置的全生命周期管理。在公物仓建设方面，有的专家认为公物仓在闲置国有资产盘活利用方面发挥重要作用，重点强调了公物仓有关闲置资产的共享利用。研究者大多认为建立闲置资产调剂处置的制度办法和信息化管理平台，是提高行政事业单位资产配置效率的有效手段，资产可通过平台灵活对接有使用需求的组织或个人，从而让闲置资产的效能得到最大程度释放。
（二）案例选取说明
湖北省启动机关事务管理体制改革以来，黄冈市机关事务部门的职权和单位性质有较大调整，为避免资产闲置低效，其在市级行政事业单位公物仓建设方面投入大量的人力、物力和财力，在资产管理方面取得了一定的实效。笔者结合已有的研究基础，在充分考察湖北省机关事务管理实践概况的前提下，最终选取黄冈市作为本研究的支撑案例，挖掘其在资产管理过程中的典型做法，呈现机关事务管理视域下行政事业单位非经营性资产管理的内在逻辑，探讨机关运行保障资产全流程与全生命周期管理的制度优势。
首先，黄冈市突破了闲置资产管理的理念窠臼，其在推动公物仓建设的过程中，将资源转化为资产的规划购置环节与资产转化为再生资源的资产处置环节均纳入管理流程，以资产全生命周期重塑行政事业单位非经营性资产管理流程，较为直观地反映出共享—循环理念在政府运行保障领域中的应用情况，体现了共享经济和循环经济支撑的全流程与全生命周期资产管理。
其次，黄冈市突破了传统公物仓建设的架构范畴，从资产管理的源头理顺了财政部门与机关事务部门之间的权责关系，而非局限于1+N模式或三仓融合架构探讨，拓展了政府运行保障资产的管理流程和管理范畴，为机关事务管理视域下的国有资产管理提供了值得探讨的地方样本，客观反映出机关运行保障资产全流程与全生命周期管理的典型做法，推动了行政事业单位非经营性资产管理模式的创新。
最后，黄冈市为笔者驻点调研提供了条件，研究团队通过调研访谈、参与工作、查阅文献等方式获取了丰富的第一手资料，确保了案例素材的真实性，为本研究提供了扎实的基础。
三、闲置国有资产管理的驱动理念
“八五”期间，各级财政和国有资产管理部门在国有资产存量摸底调查的基础上，提出推进存量资产合理流动的设想，计划通过资源优化配置克服闲置浪费问题，奠定了机关运行保障资产管理的基本驱动理念，为公物仓建设提供了基本构想支撑和顶层设计依托。1996年底，深圳市财政部门率先组建政府罚没物资公物仓，开创了我国公物仓建设的先河。
（一）闲置国有资产共享利用的驱动理念
共享经济是利用互联网平台优化配置分散资源，推动资产权属、组织形态、就业模式和消费方式创新，提高资源利用率、便利群众生活的新业态与新模式。共享经济在所有权与使用权相对分离的前提下，将供给方的闲置资产使用权转移给需求方，通过提高存量资产的使用效率为需求方创造价值，改变了传统经济单纯依靠资源投入创造价值的商业模式，因此有助于资源的减量化投入，促进了社会的可持续发展进程。共享经济最大的优势在于充分挖掘闲置资产的应用潜能，让闲置资产物尽其用。
基于共享经济理论，政府可以从资源整合利用的全局视野盘活并用好国有资产，通过完善基本经济制度、扩大资产共享范围、明确界定职权范围、建立健全制度体系、打造数字化资产共享平台等方式，从根本上缓解闲置资产使用率不高的问题。
（二）闲置国有资产循环利用的驱动理念
循环经济是以减量化、再利用和再循环为原则，以资源输入低消耗、制造产品可循环和废弃物品可再生为基本特征，是一种可持续发展的经济增长模式。资源循环利用是循环经济的核心内涵，本质上强调的是尽可能地少用自然资源，尽可能多地循环利用产品，尽可能的减少废弃。循环经济与单向线性开放式经济为代表的传统经济模式和先污染后治理的生产过程末端治理模式有着本质区别，其采用全过程处理模式以达成环境和谐的生态经济，满足人类生存和发展对资源效用最大化与最优配置的内在需求。
循环经济理论指导下，政府可以通过公物仓实现闲置资产的循环利用，有效延长资产的使用寿命，同时可以为资源输入减量化提供可能，促进政府运行保障内部市场形成资源循环利用与资产循环流动的结构，最大程度利用政府运行保障资产。
通过分析我们可以得出初步的推论：只对闲置资产进行管理的传统做法尚存一些不完善的地方，其无法把控资产的创生阶段，无法有效控制资源转化为资产的“入口”，最终不能很好地解决闲置资产总量增长的问题。以共享经济和循环经济作为国有资产管理的基本驱动理论，可以从根本上提升资源的使用效率。
四、机关运行保障资产管理的现实阻滞
随着国家治理现代化水平不断提升，行政事业单位掌握的部分国有资产事实上已经处于闲置状态，但是，经营性国有资产长期以来备受重视，而行政事业单位非经营性国有资产管理相对滞后。
（一）产权和管理权产生的阻滞
国有资产在共享经济中面临着所有权限制问题，其产权不清、主体不明等问题难以克服信任危机，从而造成共享利用存在障碍，而且大多数用于保障政府运行的非经营性资产，实际上处于最低级的资产保全阶段，这是机关运行保障资产管理和公物仓建设面临的最大阻滞。
当前，国管局通过业务指导的方式逐步推进资产权属统一登记工作，在公务用车、办公用房等领域已经取得突破性进展，在一定程度上解决了国有资产产权不清、主体不明的问题。对于黄冈市来说，机关事务管理“体制不顺”的客观现实，弱化了国管局对地方机关事务部门的影响力，这需要地方机关事务部门发挥主观能动性以破解制度难题。
（二）历史遗留问题产生的阻滞
资产清查是盘活闲置资产的前置环节，但是，有很多资产存在历史遗留问题，难以在一时解决。有些资产因为历史久远无法追溯产权归属，有些资产的产权不统一，不同的部分或者不同的阶段分属于不同的单位，且非经营性资产因找不到合适的承接主体，而迟迟没有解决集中统一管理问题。
为了推进市直国有资产清查工作，黄冈市组建清查工作领导小组和工作专班，由市财政局、市审计局、市自然资源和规划局、市住建局、市机关事务服务中心等成员单位组成清查工作专班，对行政事业单位经营性和非经营性资产进行分类汇总，按类别分别由国资委与机关事务部门进行集中统筹管理。
（三）大众效应产生的阻滞
公物仓建设的大众效应让各地机关事务部门将工作重点聚焦于闲置资产管理，主要思路是将各个部门目前已经处于闲置状态的“旧”资产收集汇总起来，通过维修、修缮的方式转化为“新”资产，进而通过公物仓平台调剂给有需要的部门，以此减少各部门对资产的购买。这种方式对于盘活利用旧资产非常有效，可以让闲置资产重新获得生命力并发挥效能。
但是，只管旧资产的传统做法存在一定的“漏洞”，其一，由于资产缺少较为权威的文件支持和说明，各单位并不愿意主动将掌握的闲置资产“拱手让人”。其二，公物仓只管旧资产的做法，造成机关事务部门无法从预算控制的角度出发，发挥资产购置更新的控制作用。
五、机关运行保障资产全流程与全生命周期管理的实践进路
结合机关事务管理体制改革与创新的理论研究，湖北省机关事务管理实践的调查研究可以发现：政府运行保障资源共享理念与循环理念是公物仓建设的根本驱动，公物仓建设应对非经营性资产实现类型全覆盖的全流程管理，对全部非经营性资产实现全生命周期管理。具体可从以下方面推进相关工作。
（一）立足本职，推动机关事务职责一体化进程
从经济学的角度来说，资产是特定产权主体控制的，能够带来经济收益的经济资源，这与服务保障政府职能部门的国有资产在效用方面有所差别，所以经营性国有资产应交由国有国营企业运营，以保障国有资产保值增值为目的，而非经营性国有资产应交由机关事务部门统筹管理。
1990年，为了克服经济困难实现国民经济持续稳定协调发展，国务院发布《关于加强国有资产管理工作的通知》，中央国家机关国有资产的管理职责在该通知发布以后委托给国管局，国家国有资产管理局在委托文件第二条明确规定：国管局对中央国家机关的国有资产实施归口管理，管理重点是中央国家机关占用的非经营性资产。
非经营性资产指由各部门及其事业单位为完成日常行政工作或开展业务活动而占用，不投入到生产经营活动过程中的国有资产。例如，公务用车是为了满足政府机构完成日常工作而购置的国有资产，并不投入到生产经营活动中。这一类资产仅限于政府运行保障内部市场主体使用，应该纳入机关事务管理部门的职权范畴。
（二）建章立制，实现运行保障资产全流程管理
在非管控新增资产的情况下，公物仓对闲置资产管理的效能将会有所折扣，这不仅不会遏制国有资产闲置的增长势头，而且有可能会加速国有资产的淘汰更新，甚至是浪费。全流程突破了传统公物仓只管闲置资产调配复用的流程，将新资产购置审批的计划流程纳入管理范畴，有效控制了新资产无序增长的局面。
全流程管理应该包含以下内容：首先由单位提出购置资产申请，公物仓优先对存量资产进行调配。如果公物仓内资产能够满足需要，由使用单位与公物仓办理借用手续；公物仓内资产不能满足需要时，则由公物仓根据使用单位的购置申请协调预算编制部门落实购置资金，通过政府采购、国库集中支付等进行集中采购，资产权属登记在机关事务部门，账目记入公物仓台账，使用单位与公物仓办理资产借用手续，借用到期将资产交还公物仓。
以资产借用、租用制度建设打破部门主义，清除各单位可能存留的“守土有责”传统思维，以制度推动资产产权、使用权、处置权相分离，各单位只拥有资产的使用权，不再拥有资产的所有权和处置权。
（三）技术赋能，推进运行保障资产全生命周期管理
全生命周期突破了传统资产管理只管现存资产的局限，将资产创生、资产存续、资产灭失的全生命周期纳入统一管理的范畴。而科学技术提供的统筹管理意识和技术能力，让机关事务管理把人、财、物等资源转化为机关运行所需的服务，为机关正常运转提供保障支持。
随着经济、社会和科技的发展，纯人力直接面对微观繁杂事务的传统后勤保障方式，已经无法满足时代需求，统筹管理基础上的业务流程化和专业化，更加符合国家治理现代化的客观实际。通过技术手段的加持，让资产管理突破只管旧资产和闲置资产的限制，将资产购置的预算审批权、财政资金使用权与资产统管的事权统一，简而言之，由机关事务管理部门对各单位的资产需求按照上级和本级相关规定完成预审，财政部门对新增资产的预审结果再次审核，将两次审核的新资产购置计划纳入财政预算并报请人大审核，最后由财政部门将人大审批的预算方案配套资金转入机关事务部门统一购买资产，以此掌握各单位资产新增的整体规模。
从闲置资产的视角来说，对于经过维修尚有可利用价值的资产纳入公物仓调剂使用；达到报废年限，或因技术原因不能安全有效使用的、达不到环保节能要求的、无维修价值的资产，则统一交由回收公司进行报废处理；对长期存放在公物仓尚有可利用价值、但不能调剂的资产，则委托交易中心进行公开拍卖，牢牢把握机关运行保障资产在全生命周期的效能。
作者：丁剑、王三木、王光良
作者单位：湖北省黄冈市机关事务服务中心、湖北省机关事务管理局、武汉大学机关事务管理研究中心
本文获2024年研究成果鉴定一等奖
