一、武汉市行政事业性国有资产管理的现状和问题
（一）武汉市行政事业性国有资产管理的现状
1.管理体制现状。武汉市不断完善行政事业性国有资产管理制度，逐步构建涵盖从“入口”到“出口”的全生命周期管理制度框架。在行政事业性国有资产预算管理方面：科学编制预算，推进资产管理嵌入预算管理一体化建设，形成全链条管理机制。在制度建设方面：市机关事务管理局出台《市直机关事业单位公务用车管理规范》、《武汉市党政机关办公用房管理实施办法》、《武汉市市直行政事业单位国有资产公物仓管理暂行办法》等制度规范，加强公务用车、办公用房以及低效闲置资产管理。在资产清查与整治方面：按照全市大财政建设及“三资”清理工作要求，根据资产属性、区位分布、功能用途，会同市财政局做好闲置资产分类处置和活化利用。在绩效管理方面：积极探索建立重点领域资产绩效评价指标体系，市财政局联合市机关事务管理局制定《武汉市市直机关事业单位公务用车绩效评价考核办法》，将公车使用监管纳入考核评价，提高公车资产管理水平。
2.技术应用现状。武汉市通过运用多种技术手段，促进行政事业性国有资产提升管理效率、强化安全保障、优化资源配置：一是运用信息化管理技术。武汉市已基本实现行政事业性国有资产的信息化管理，涵盖采购、入库、使用、调拨、处置等全生命周期及动态更新和实时监控。二是运用物联网技术。在资产管理过程中引入RFID（无线射频识别）、二维码等技术，对资产进行标识和追踪。通过物联网技术，可以实时掌握资产的位置、状态和使用情况，提高管理的精准度和效率。三是运用智能监控技术。在重要或关键区域安装智能监控设备，如摄像头、传感器等，实现资产的远程监控和实时预警。通过智能监控技术，可以及时发现和处理资产管理中的问题，防范资产流失和损坏。四是运用区块链技术。虽然目前区块链技术在行政事业性国有资产管理中的应用还处于探索阶段，但其去中心化、不可篡改的特性为管理提供了新的思路。
（二）武汉市行政事业性国有资产管理的主要问题
1.多部门分割式管理导致利用低效。武汉市绝大部分地区仍采取“国家所有，财政部门负责账务管理，机关事务管理部门负责办公用房的管理，公务用车及其他资产由使用部门分管”的多部门分割式管理模式。然而，行政事业性国有资产的管理需要数据在各系统间顺畅流通，以及对资产数据实行动态管理。在多部门分割式的管理模式下，部门之间缺乏沟通和协作，造成资产数据在各系统、各平台间流通困难，使部门之间形成了信息壁垒。
2.数字技术存在被动性、安全性和系统性问题。一是数字技术的被动性问题。政府机关事业单位推动数字技术的应用不完全靠内在需求驱动，部分据上级要求被动采用。这种管理模式会导致行政事业性国有资产数字化管理的内在动力不足，难以实现数字技术赋能。二是数字技术的安全性问题。行政事业性国有资产管理涉及重要的资产信息和财务数据，一旦遭受黑客攻击或者内部泄密，可能导致严重的经济损失和声誉损害。三是数字技术的系统性问题。资产管理系统与预算管理系统、招标、财务、采购等系统目前尚未完全对接，系统之间没有形成数据交互，业务流程存在交叉、重复的现象。
3.体制与技术整合存在障碍。一是数字技术没有深入渗透到管理体制中。由于数据系统功能不健全、数字技术应用不平衡以及数据共享缺失等问题尚未解决，数字技术应用仍浮于表面，未能深入政府机关运行机制。二是数字技术应用受到科层体制惯性干扰，被科层体制反向塑形。数字技术应用结果会受到政府机关事业单位的组织结构、成员认知以及政治嵌入影响，固化的治理体制会反向塑形数字技术，使数字技术在应用过程中出现科层规制、智能官僚主义等现象。三是管理体制创新动力不足，未能紧跟数字技术发展趋势。武汉市在推进政府机制体制改革方面虽取得一定成效，但政企之间由于主体性质、利益、类型不同，导致政务数据与社会数据在对接整合的过程中还存在数据共享意愿不强，数据价值未充分释放等问题，数字化转型仍是一个渐进的过程。
二、行政事业性国有资产数字化管理的理论框架
（一）体制与技术互嵌概念界定。体制与技术互嵌是指在行政事业性国有资产数字化管理过程中，形成的一种体制与技术相互嵌入的管理模式。该模式强调数字技术与集中统一管理相互促进，克服管理过程中数据壁垒和各种障碍，切实激发管理效能。该模式以集中统一管理推动数据系统一体化建设，形成资产管理的系统能力；以数字化管理技术提升系统和数据的质量，实现资产的高效管理，并充分发挥资产数据的政务服务价值和经济价值。
（二）体制与技术互嵌的运行机制
1.数字技术嵌入并重塑管理体制。数字技术嵌入管理体制包含三个主要方面：一是嵌入政策过程。数字技术具有海量数据汇聚、算法模型驱动的特点，能够实现对治理需求的自动抓取、超前预测、智能研判，从而实现政策制定过程的自动化和智能化。二是嵌入政府业务流程。数字技术嵌入改变了传统业务流程。政府机关通过网络进行跨部门的工作协同、数据共享、工作串联、部门集成，形成了以问题为导向的政府业务流程。三是嵌入政府组织结构。应用数字技术之后，政府机关需要在各部门间形成一套新的分工模式来适应数字技术的要求，在分工调整中实现了对原有组织结构与权力关系的解构，带来组织整体性强化、去中心化、网络化等特征变化。四是数字技术重塑政府权力边界。数字技术深入应用会影响权力的组织体系，改变权力配置与各种权力间的相互关系，传统的决策权、组织权、行政权及执行权等都可随着数字技术发展与应用突破原有边界。
2.管理体制嵌入并推动数字技术进步。重塑后的管理体制也会嵌入并推动数字技术进步。一方面是对数字技术研发和创新的嵌入。重塑后的管理体制在运行的过程中会涌现新的治理问题，进一步需要新的技术来解决。因此，政府机关会采取一系列措施来激励数字技术的研发与创新，从而推动了数字技术进步。另一方面是对数字技术传播和应用的嵌入。新技术传播和应用存在着一个从识别到选择再到实施的过程，其中每一个环节都受到管理体制的影响。重塑后的管理体制与传统管理体制相比，更倾向于传播和应用数字技术。这体现为政府数字平台形成，数字资源流通与共享，数字技术应用范围拓展、应用频率提高，数字技术的服务价值与经济价值充分发挥等。
3.体制与技术互嵌系统。首先是数字技术发展原本相对独立的技术工具与政策工具逐步融合，从而推动数字技术与管理体制相互嵌入，并形成互嵌系统。在体制与技术的互嵌系统中，一方面，技术嵌入改变了政府的政策过程、业务流程、组织结构和权力边界，实现了管理体制重塑。另一方面，被重塑的管理体制反过来也会嵌入到数字技术之中，推动数字技术研发和创新、促进数字技术传播和应用，从而实现数字技术迭代升级。新开发的数字技术和重塑后的管理体制会继续推动政策工具和技术工具融合，从而推动互嵌系统发展。
三、体制与技术互嵌典型案例实证
（一）国内先进城市经验。成都高新区以《成都高新区强化行政事业单位可运营资产管理工作方案（试行）》为依据，明确了专业运营及分类管理方式，从源头上规范行政事业性国有资产投运管一体化建设。数字赋能方面，在现有行政事业单位资产管理信息系统基础上，完善国有资产数据板块，构筑资产“配置、效益、效率”工作格局，为国有资产运营管理提供决策依据。杭州市机关事务管理部门以开展“国管局公物仓创新试点”建设为契机，提供了体制与技术互嵌的资产管理典型案例，构建了1个市级主仓、13个区县（市）分仓协同、多个部门共享共用的“1+13+N”全市域联动调配系统。形成了技术引领、制度保障、系统布局、因地制宜、特色突出的资产管理体系。
（二）武汉市东湖高新区的实践。
1.实现了单一部门对行政事业性国有资产的集中统一管理。东湖高新区的内设机构、园区、直属事业单位均不设独立的财务系统，其资产由东湖高新区综合保障中心（以下简称“综合保障中心”）负责集中统一管理。在这种集中统一管理模式下，单位间的资产调动属于内部调拨，审批流程十分简单，只需双方领导签字、盖双方单位公章即可，行政事业性国有资产的调拨率和利用率较高。
2.实现了资产全生命周期管理的数字化。东湖高新区已上线“16+8”模式下的机关事务管理系统，实现了数字技术对行政事业性国有资产的全生命周期管理。在采购和预算阶段，综合保障中心可以通过大数据智能分析政府机关的实际需求，并通过采购系统制定出一套完善的采购方案。在固定资产使用阶段，综合保障中心可以通过资产管理系统对行政事业性国有资产的使用率和使用状态进行监控，提升行政事业性国有资产的使用效率。在维护保养阶段，综合保障中心可以通过报失报修系统统计需要维修的设备，以确保设备正常运行。在处置和更换阶段，综合保障中心通过数据模型计算出资产的正常运行时间、预计使用寿命、运行所需的费用或备件的转移成本等，由此来判断该资产处置和更换的策略。
3.实现了集中统一与数字技术相互嵌入。数字技术从以下三个方面嵌入并塑造管理体制：一是数字技术嵌入了东湖高新区的决策过程。二是数字技术嵌入区政府机关的运行流程。三是数字技术嵌入东湖高新区政府机关的组织结构，深刻影响政府机关的运行方式。
集中统一的管理模式确立后，为数字技术应用提供了坚实场景支撑。一是集中统一的管理模式对新技术的需求推动了数字技术进步。二是集中统一的管理模式有利于准确发现技术的难点。三是集中统一的管理模式推动了数字规范和标准统一，为数字系统一体化打下基础。
四、体制与技术互嵌下武汉市行政事业性国有资产管理路径创新
（一）强化集中统一管理纵向打通层级壁垒。贯彻“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的方针，做到横向管理本级纵向指导下级，实现全类别、全口径、全链条、全生命周期立体式管理体制。将公物仓并入资产管理体系中，进一步提高资产循环利用效率、促进资源共享、优化资源配置。制定和完善资产监督管理的规章制度，定期对各部门资产的配置、使用、处置等情况进行监督检查，以确保资产的有效管理、合理配置和高效利用。
（二）横向构建资产账目与实物双轨管理体制。明确财政部门集中统一管理行政事业单位资产账目，机关事务管理部门集中统一管理行政事业单位的办公用房、公务用车、通用办公资产、专用设备、无形资产、罚没资产等所有实物资产。建立年度账实核查机制，财政部门与机关事务管理部门要定期进行账实核查，确保账目与实物数据准确，避免出现账实不符的情况。加强两部门协同管理，机关事务管理部门在制定资产配置计划时，应充分考虑财政部门的意见和资金安排情况；财政部门则应根据资产配置计划提供相应的资金支持，并确保资金使用的合规性和效益性；当出现账实不符时，加强沟通对账，及时处理，确保账实一致。
（三）完善系统开发和维护模式。政府部门在启动平台研发项目时应具备前瞻性，可在研发时提前设计未来可能用到的功能模块。在与开发商签订系统研发与维护合作协议时，要制定合理的技术规定，使管理软件在日常应用过程中持续优化。同时，各部门还需在平台开发前对系统架构和数据接口等细节做好记录，并建立技术档案，避免出现企业垄断的局面。
（四）加快数据安全保护与技术开发。一要加大资金投入。通过设立专项基金、提供财政补贴、税收优惠等方式，鼓励企业和科研机构加大在数据安全保护与技术开发方面的投入。二要促进产学研用协同创新。鼓励企业、高校、科研院所等加强合作，共建研发平台和创新中心，推动数据安全保护与技术开发的产学研用深度融合。三要完善人才培养体系。加强数据安全保护与技术开发学科专业建设，支持高校和职业院校开设相关课程，培养更多专业人才。
（五）建立完整的数据标准与规范。要制定资产数据管理的制度规范，同时建立数据标准与规范：一要建立数据定义规范。通过对实体数据的标准化定义，解决数据不一致、不完整、不准确等问题。二要建立技术标准规范。基于数据定义，需对数据的编码规则、命名规则进行规范。三要建立管理标准规范。建立数据管理制度和流程标准体系，明确标准数据的归口部门和岗位及职责，优化标准数据的申请、审批、变更、共享流程。
作者单位：武汉市机关事务管理局、华中科技大学机关事务管理研究中心
本文获2024年研究成果鉴定一等奖
