一、问题的提出
加快数字机关事务建设，打造协同高效、共治共享的数字机关事务，也是贯彻落实《数字中国建设整体布局规划》要求的重要举措。本文从机关事务管理数字化转型的基本内涵、理念和已有实践出发，基于现有机关事务数字化转型相关政策文本，借助PMC指数模型评估政策质量，着重探讨现阶段实现机关事务管理数字化建设的影响因素和潜在发展空间，并试图找出机关事务数字化建设过程中的关键政策要素，回答机关事务数字化转型是什么，现有关于机关事务数字化转型的政策文本存在哪些问题，以及什么样的政策文本才能更好推动机关事务数字化转型的基本问题，并在此基础上提出相关的对策建议。
二、研究现状
在机关事务数字化转型方面，随着大数据、云计算、人工智能等数字技术的迅猛发展，数字政府建设如火如荼，机关事务管理也随之进入数字化转型阶段。机关事务数字化转型最直观的体现是信息化建设。充分利用云计算、大数据、物联网等信息技术改造传统机关事务管理模式，大力推进“互联网+机关事务”已成为共识。现有研究从机关事务数字化建设内涵、要求和机制等方面展开研究和探讨机关事务数字化转型。机关事务信息化数字化的本质是利用数字化手段进行职能整合，促进机关事务管理机制的转型。流程上，机关事务管理包括“资源获取、资源分配与再分配、分配后对资源使用情况的监管”主要流程。工作内容上，机关事务数字化建设包括机关事务工作内涵中监管和服务的数字化转型。监管的数字化转型旨在针对办公用房、公务用车、机构能耗等机关事务的核心管理指标，构建全面的数字监管体系。
机关事务数字化转型的机制涵盖了制度构建与运作过程两大方面。在制度层面，这一转型是以技术创新为核心驱动力的制度构建过程。通过引入数字平台，旨在提升机关事务治理的效能，推动机关事务管理在角色定位、流程设计、职能履行以及组织结构等方面的全面优化与调整。最终目标是构建现代化、高效的机关事务治理体系，以适应数字化时代的发展需求。运行过程上，数字化建设通过数据资源的整合和数据流通平台的建立驱动机关事务职能统一，数据资源包括机关事务中资源的获取，数据流动平台的建立则为资源分配以及资源分配后的监管提供条件。机关事务数字化转型是一个动态化的过程，从简单利用技术手段到实现数字治理，需要在数字化过程中不断反思、改造和升级。
从政策实践角度看，机关事务数字化转型的实现路径应以机关事务管理现代化为核心目标，并以此为主线不断推进。在建设过程中，应坚持集约化、管理精细化、服务多元化、保障协同化、决策科学化的总体思路，不断创新信息化建设理念。通过数据、平台建设、管理系统、标准体系多方面深化机关事务数字化转型。完善机关事务管理数字化建设标准规范体系，将信息化与标准化建设紧密联系，优化资源配置，降低服务成本。通过各级数字机关事务信息化平台，强化数据共享、身份认证等基础支撑，确保机关事务管理、保障和服务事项的高效供给与运行。
三、研究方法与研究设计
政策评价通过一系列研究方法以系统衡量和判断政策在制定、实施、调整等环节的有效性，是对政策制定提供可靠和有效信息的重要手段之一。本文选取的PMC指数模型研究方法最初应用于经济政策评估，该方法客观性强、精准度高、政策建模易操作，随着国内学者引进使用，PMC指数模型与文本挖掘相结合的方法在研究中得到广泛运用，并逐步发展成熟，因此本文基于PMC指数模型对机关事务数字化转型政策进行评价研究。
构建PMC指数模型包括以下几个部分：1.首先筛选输入PMC模型的样本。本文的主要研究对象为我国机关事务管理相关政策，因此在确保文件标题、发文字号、发文时间完整的基础上，从上文的文本挖掘样本中选取内容涵盖全面、关联度高、具有代表性的政策。2.确定PMC指数模型的变量。本研究主要参考Ruiz Estrada、张永安等学者的变量设置，并结合上文对政策文本内容的挖掘结果，设置一级变量和相应的二级变量，在一级变量基础上对二级变量的参数进行明确规定。随后，根据上述设定，对二级变量进行赋值，建立多投入产出表，为接下来PMC指数模型实证分析做准备。
本文以机关事务数字化转型为关键词，从中央政府以及各省级政府官方网站、“北大法宝”数据库以及其他公开数据库对机关事务数字化转型相关政策进行检索收集，并进行初步整理与清洗，结合机关事务数字化转型的特征设立以下筛选标准：一是以“机关事务”为主题和标题关键词进行检索，选取与机关事务相关的所有政策，并剔除弱相关或无关政策，不包含内容涉及广泛、且与机关事务管理以及机关事务数字化转型关联度较低的其他政策；二是政策的发布主体限定为我国中央政府和各省级政府；三是政策文本主要包含现行有效的通知、方案、计划、规划、意见、规定、措施、办法、细则等9类。
根据以上标准，截止到2024年2月1日，最终获得共162份政策文本，将搜集到的所有政策文本全部导入ROSTCM.6软件进行分词及高频词统计。通过文本预处理，得到前100的高频词汇。而后按照词语出现的频率输出高频词对同义词进行合并统计。
通过观察统计结果，可以发现管理、标准、服务、建设、保障、标准化、运行、数据、平台等词语的频次排名较为靠前，并且它们与其他高频词汇的关联程度也相对较高。这反映了机关事务管理和数字化转型涉及的范围和内容。同时，由于机关事务管理的特性，高频词汇中还包含了资产、能源、资源等词汇。从高频词汇的分布中，我们可以推断机关事务数字化转型政策文本的重点涵盖了服务、治理、数据、技术、平台、创新、管理、建设等多个方面的内容。从数据、数字、管理、标准、建设、服务、标准化、平台、治理、信息化、能源、资源、运行、保障等关键词可看出具体领域包括机关事务资源管理数字化转型、智慧机关平台建设、机关事务管理服务高质量发展的数字化创新路径等方面内容。由此可见，机关事务数字化转型的具体实践集中于数字化技术应用、数据治理、智慧平台建设等方面内容。
在文本挖掘结果的基础上，本研究结合机关事务数字化转型的相关研究和概念特征，对部分政策文本进行编码，并结合文本内容进行相应调整。本研究共设置9个一级变量和35个二级变量。而后对PMC指数模型的二级指标进行二进制的参数设置，分别为政策性质、政策时效、政策重点、政策可操作性、政策功能、政策内容、保障措施、发布主体和政策公开。
四、我国机关事务数字化转型政策文本量化实证结果分析
根据PMC指数二级变量赋值方法和计算方法，构建55项政策的多投入产出表，计算PMC指数。从整体得分上看，虽然政策文件是按照时间顺序编码排序，但随着时间推移，得分趋势并没有呈现出可见规律，这与政策文件来自不同省份有关，由于各个省份关于机关事务数字化转型的政策实践不同，因此政策量化评价得分也有区别。
从统计结果可看出，52份政策文本PMC指数得分均值为6.08，总体上属于“良好”的政策一致性指数级别。从PMC指数模型计算结果可看出整体较为平滑，整体得分也较高，说明政策文本内部各个指标之间一致性较高，各方面内容较为均衡，虽然各个指标之间得分有所差距，但总体而言政策文本内部一致性水平较高。通过观察曲面图坐标的对应9个指标，能够较为清晰地观察出各个维度的大致得分情况。从结果看，共有25份政策样本评级为优秀，12份政策样本评级为良好，11份政策样本评级为可接受，4份政策样本评级为不良。
为了进一步探究不同省份机关事务数字化转型政策存在的差异，本研究在参考现有研究做法的基础上，对不同省份政策的PMC指数进行比较研究，分别选取各个省（区、市）PMC指数的最优值和PMC指数均值进行排序。两者进行结合分析能够观察各个省份机关事务数字化转型政策得分综合排名情况和各个省份在该领域政策的表现情况，也能够避免仅观察均值的局限性。
通过计算结果可看出，28个包含机关事务数字化转型政策样本的省（市）中，有17个省（市）政策样本得分评级为优秀，6个省（市）政策样本得分评级为良好，5个省（市）政策样本评级得分为可接受，没有不良等级评级。这说明一半以上省份的机关事务数字化转型政策整体得分情况较为理想，但部分省（市）在政策内容上也有待优化和完善。综合表现较好的地区是重庆，排名分别为第二名和第一名，得分评级均为优秀。重庆市共出台了3份关于机关事务数字化转型的政策文本，分别从信息化、标准化和总体规划三方面对机关事务数字化转型提出了总体目标和具体要求，而从各个变量的得分上看，3份政策样本的每个指标都达到了高分，均在0.75分以上，说明重庆市关于机关事务数字化转型的政策规划较为理想，在政策性质上包含对未来发展的规划性、对政策实施过程前后的监管性、政策执行过程的建议性、对当前发展现状的诊断性和对未来发展趋势的前瞻性。政策重点上，能够较为全面地涉及数字化转型、智慧机关建设、数据共享、标准化建设、机关事务运行保障以及机关事务数字化转型过程中的创新。政策可操作性上，关于机关事务数字化转型的信息化标准化建设都有明确的具体的实施方案、政策分工和政策指标。政策功能上，与政策重点相对应，能够有效推进机关事务数字化转型，促进信息化标准化“两化”融合，同时涉及推进管理方式现代化和建设发展新局面。政策内容上，较好地涉及健全运行保障体制机制、建立完整的规范体系、通过具体方案规定数据应用和数字化手段的应用。保障措施上，能够涉及各类资源整合、协同业务数据共享、数字化人才队伍建设和试点示范作用。综合来看，重庆市的政策样本达到了较为完整全面的要求，能够更好地推动机关事务数字化转型实践。
浙江省的政策文本在机关事务数字化转型方面也较为成熟。在PMC最优值中排名第一，说明浙江省政策内容各方面表现较好，且浙江省是机关事务数字化转型的试点省份，对全国其他省市的机关事务数字化转型有示范表率作用，其在数字化转型方面的实践也可为其他省份起到较好的借鉴作用。根据计算结果，共有10个省（市）在PMC指数均值和最优值评级均为优秀，分别是重庆、福建、贵州、浙江、甘肃、云南、辽宁、广东、北京和江苏。说明以上省（市）在机关事务数字化转型方面的政策文本内容表现较好。
五、当前我国机关事务数字化转型政策存在的问题及对策分析
从分析结果看，当前我国机关事务数字化转型政策存在政策属性不协调、政策内容覆盖不全面、政策保障措施不完善、政策创新性重视程度不够等问题。大多数政策在政策性质、政策时效、政策可操作性、政策公开方面均有所欠缺，无法同时满足设定变量的要求。政策内容覆盖面上，较为典型的问题是有些政策未能涉及机关事务数字化转型的内容，这在一定程度上偏离了政策目标；此外，所有政策样本中，仅有20%（11份）左右的政策样本涉及数字化创新，从实证分析结果上看大多数政策样本未能满足新时期机关事务数字化转型的数字化应用与创新要求，说明政策在数字化转型过程中未能够深入挖掘数字技术赋能机关事务管理的潜力。大多数政策样本在试点示范方面有所缺失，仅有12份政策样本涉及试点示范建设，说明当前政策未能够广泛涉及机关事务数字化转型试点示范项目或不同地区之间的交流学习等。通过机关事务数字化转型的政策文本内容挖掘和量化研究发现，现有政策样本对创新手段和创新思维的重视程度较低，仅有11份政策样本涉及数字化创新，12份政策样本涉及试点示范建设，综合现有政策样本得分，数字化创新方面的得分表现不尽如人意。因此，政策样本对数字化创新的重视程度有待进一步提升。
根据存在的问题，首先，需要重视机关事务数字化转型方面政策的政策监管性、诊断性方面的完善，加强政策过程前后的监督管理措施，包括提出机关事务主要管理指标建立全覆盖、全过程和全方位的数字监管体系等要求。其次，应认识到数字化是推动机关事务高质量发展的关键力量，因此政策内容必需涉及数字化转型，且不能将数字化转型简单等同于建网络和上系统，而是将机关事务数字化建设融入国家治理体系和治理能力现代化进程中。第三，政策需要进一步加强关于数字化转型的保障，包括资源整合、统筹规划、人才队伍保障建设以及试点示范项目建设等具体方面的保障措施。最后，应提高对政策创新性的重视程度，跳出简单应用网络平台工具的思维窠臼，将数字技术融入治理思想，融合开放、创新的理念，为机关事务数字化转型建设规范有序活跃的体系。
作者：吕关学、黄昕仪、丁煌
作者单位：湖北省机关事务管理局、武汉大学机关事务管理研究中心
本文获2024年研究成果鉴定一等奖
