随着机关事务管理的高质量发展，政府运行保障已经成为机关事务管理部门从政府系统内部撬动政府效能的重要功能定位，政府运行保障能力的提升也是风险社会下实现可持续发展、促进公共安全治理效能实现的必然要求。近年来，机关事务管理实践呈现出以资产管理为重心的新趋势，即强调聚焦资产管理，推动以资产管理为基础的机关事务工作高质量发展，更好服务国家治理体系和治理能力现代化。这一试图以资源配置为基础的公共管理方式可以被视为韧性治理理念在中微观层面的重要实践之一。其中，资源配置于韧性的本质意涵在于：在危机时期能够寻求可替代的方法，将资源利用起来达到富余以快速恢复关键系统，保证系统遭受极端事件后能够持续存在。
碎片化一直是困扰机关事务治理效能发挥的一个重要的体制性问题，直接影响机关事务治理中政策目标的实现程度。那么，如何对各类碎片化资源的整合配置策略进行理论分类？每种策略又如何服务于政府运行保障的韧性建设？本文引入冗余性这一韧性构建的重要特性，将研究问题聚焦于以资源配置为基础的冗余设计是如何提升系统韧性的？进而依循“类型划分—案例分析”的行文逻辑，探索基于资产管理的政府运行保障韧性构建解释框架。
冗余原则是韧性系统设计讨论的基础，保持多样性和冗余已被证明可以建立韧性。冗余是系统元素或单元在功能中断、退化或丧失的情况下可替代以满足功能需求的能力。冗余性促进韧性系统的建构主要从物质性冗余和机制性冗余两个视角来进行。物质性冗余主要指通过增加物理资源储备来增强系统应对风险和危机的能力。机制性冗余是指通过制度和政策上的设计来增强系统应对风险和危机的能力。
冗余是韧性构建的重要组成部分，阐明冗余设计的具体表现形式，以及它们如何有助于提高系统韧性，对于推动韧性理论发展至关重要。因此，研究将聚焦于以下问题展开：一是廓清冗余设计的内涵及内在维度，理解冗余设计的基本概念和构成要素，明确其在不同系统中的具体应用形式。二是基于若干划分标准把握冗余设计策略的类型，通过系统分类的方法，识别和区分不同类型的冗余设计策略，以便更好地理解其应用场景和适用条件。
“冗余”有冗长性、多余的含义，指对一些关键部件或功能进行重复配置，以提高系统的安全性与可靠性。系统的冗余性提供了一种保险效应：即使一个组件在应急状态下不能承受外部干扰而无法执行既定功能，具有相同功能的其他组件也可以承受干扰并仍然允许整个系统执行功能。资源总是有限的，对于不确定性和分散性程度更高的治理系统，仅增加物资和装备投入不仅不足，还可能导致过度浪费。因此，必须同时考虑组织和人这些更加基础但集约的因素。除了保持一定程度的核心资源冗余外，还必须根据治理对象的实际特点和治理系统的动态功能，创设能够在功能上转换的机制。因此，冗余设计指基于结构、制度或机制的设计策略，将系统内的资源通过规模扩充和功能转换的方式进行整合配置，使日常积累的资源能够在非常态下被激活、释放、迁移并发挥关键作用，既保证有一定的闲置资源作为准备，又能够避免管理资源的浪费。
组件和功能的变化是冗余性的关键要素，因此本文选取系统组件的异质性和功能的异质性程度两个重要指向性维度，对应急状态下的冗余设计策略进行类型划分。
功能复制策略是指在系统内创建多个同类组件来提供相同的功能，以确保系统在面对组件缺失时，不会发生功能完全丧失的情况。具体来说，通过冗余的组件来执行相同的操作，以提供过剩的容量，从而避免系统在面对不确定性时出现功能缺失带来的空缺挑战。通过功能复制策略，可以显著提升系统应对风险的韧性，具体表现在，其一，系统连续性。在组件发生故障或缺失时，冗余组件能够立即投入使用，保证系统功能的连续性和稳定性，避免功能空缺对系统运行的影响。其二，快速响应能力。由于冗余资源已经存在并可操作，在紧急情况下，系统能够迅速调配这些资源，解决组件缺失带来的功能空缺，确保系统能够快速响应突发事件。
功能兼容策略，是指在系统内创建能够提供不同功能的同类组件，以解决外部冲击带来的可及时回应新需求的挑战。具体而言，这种策略侧重于一个组件在系统内担任多个角色或功能，允许系统通过重新分配现有资源来解决新的任务或问题，从而最大限度地提高效率并利用现有的技能、知识、网络和能力。功能兼容策略旨在解决以下问题。其一，及时回应新需求。功能兼容策略通过多功能组件的灵活性，能够迅速响应新的治理需求，确保系统的适应能力。其二，资源的高效利用。在常规状态下，功能兼容的组件可以进行日常运营和管理。而在紧急状态下，这些组件可以快速转换角色，承担新的功能，避免资源闲置，提高资源利用效率。其三，减少资源浪费。通过让同一组件在不同情况下发挥不同功能，可以减少对专用组件的依赖，避免资源重复投入和浪费，降低了系统的运营成本和资源消耗。
功能替代策略，是指不同组件提供相同功能，旨在解决资源约束对功能中断带来的挑战。具体来说，该策略指驻留在系统外部的组件作为一种备份存在，在系统常规运作状态下并不发挥作用，日常处于“闲置状态”，可以在需要时引入并激活，在关键时刻替代或补充系统内部的资源。这种策略允许系统通过从外部引入必要的资源来克服与稀缺性或资源故障相关的挑战。同时，当资源需求扩展时，功能替代策略能够迅速引入外部资源，扩大系统规模，以响应新的需求和挑战。通过设置备份机制，功能替代策略最大限度地缩短了确定紧急资源需求与需要投入之间的时间差，并尽量减少将来自不同组件的新资源集成到现有系统中所需的时间。
功能统合策略，即在系统内设计和配置不同的组件，使其能够提供不同的功能。这一策略强调不同组件和功能的交叉设置，以构建具有韧性的统合系统。功能统合策略旨在解决以下问题。其一，资源碎片化对功能发挥不足的挑战。配置不同的组件和功能，整合各类资源，能够避免资源碎片化对系统功能的影响。其二，防止单点故障导致系统整体故障。在多元组件和多功能交叉设计下，治理系统内存在多个接触点和建立联系的重叠机会，整体资源、规模扩大并不断延展，从而加速风险冲击下系统的恢复和适应性调整。多元的组件设置增加了冗余策略的可选择性，使得系统在面对不同类型的风险和挑战时，能够灵活选择最合适的应对措施，增强了系统的适应能力和应变能力。不同功能的交叉设置使得系统能够更有效地应对复杂的环境和多样的风险，提升系统整体的功能发挥效果。
结合应急状态下冗余设计的策略表现，以政府公物仓的管理实践为例，充分识别公物仓在应对危机时的资源配置现状，为如何提升政府运行保障韧性提供现实依据。
冗余设计的功能复制策略通过设置同类组件来提供相同的功能。这一策略在公物仓管理实践中主要体现在重复性管理系统的设计。以河北省邢台市公物仓管理实践为例，为了应对洪水、干旱等自然灾害，邢台市机关后勤服务中心与市应急管理局、市公安局等相关部门对接沟通，依托公物仓系统建立了应急物资虚拟公物仓，对全市防汛抗旱应急物资进行统一管理。这两个系统均属于虚拟仓系统组件，都提供物资管理和调用功能，在管理功能上具有高度的同质性。应急物资虚拟公物仓依托国有资产公物仓系统而建，在常态下保持运转，可供市防汛抗旱指挥部及各相关单位查询使用。
这种重复性公物资产管理系统的设置能够确保在应急状态下物资调配功能始终存续。独立功能的应急物资管理系统的日常运营使得应急核心物资在储备、管理、调度、分配等关键环节均能被快速识别和配置，不仅能够为有效应对洪水、干旱等自然灾害提供保障，还提升了机关事务部门在应急响应中的速度和效率，同时也提高了资源使用效益。
冗余设计的功能兼容策略通过为同类组件设置不同功能来提升系统韧性。这一策略在公物仓管理实践中主要体现在跨功能的平台设计上。以四川省成都市的公物仓管理实践为例，其公物仓管理系统通过结合内、外网虚拟仓，集资产管理、综合服务、应急保障于一体，为政府机关提供一站式保障服务。该系统涵盖了物资、技术和服务保障模式，旨在拓展租赁采购综合服务，以提升应急管理和资源利用效率。
这一跨功能的平台设计，通过不同功能的组件配置来满足多样化的需求，使应急需求能够嵌入到日常的资产管理中。在应急状态下，内网虚拟仓可以实时管理和调剂闲置资产，而外网虚拟仓则能够通过租赁采购综合服务平台，迅速从供应商处获取所需物资及服务，并通过网络支付和在线比价等功能，确保物资、服务的快速采购和及时供应。这一策略不仅提升了系统在应急状态下的快速响应和资源调配能力，还通过多功能组件的高效利用优化管理流程，在面对各种突发事件和不确定性时保持稳定和连续的运行，从而提升了系统应对风险的韧性。
冗余设计的功能替代策略通过在系统内外配置不同组件来提供相同的功能。这一策略在公物仓管理实践中主要体现在备份式的互通机制设置上。当前各地的公物仓建设均构建起“1+N”的发展格局，形成跨部门、跨地区、跨层级联动保障的资源互通机制。尽管各地区的公物仓分属不同的地理位置和管理单位，它们都具备同样的资源供给功能，可以在需要时作为备份，为受灾区提供资源支持。以湖南省实践为例，湘潭市雨湖区机关事务服务中心在汛期爆发后，启动公物仓资产应急机制，迅速调用物资送达受灾点，解决受灾群众的临时生活困难。
这种互助机制通过备份式的资源互通增强了公物仓的资源调配能力。一方面能够在灾害影响超过当地应急能力时通过跨地区、跨部门的资源调配，由多个供给端对同一受灾地进行资源供给，迅速满足紧急需求，解决资源约束问题，达成保障功能替代的目的；另一方面，储备充足的公物仓系统及稳定的资源互助机制有助于以缩短紧急需求与资源供给之间的时间差，以此快速响应灾害事件，保障系统功能的连续性和稳定性。
功能统合策略通过在系统内配置不同的组件，使其能够提供不同的功能。这一策略在公物仓管理实践中主要体现在统合型储备模式上。以浙江省余杭区的公物仓管理实践为例，依托智慧化体系建设，通过虚拟仓整合各类社会资源和政府资源，满足物资储备联动互助的需求，为健全物资储备体系提供了坚实的基础。同时，通过数字赋能，供需衔接、物资互助、信息共享作为连接各个交叉节点的统合机制，将多维功能和多元组件连接起来，形成了整体的、具有韧性的应急物资保障网。
统合型的物资储备模式一方面能够高效整合分散在各处的碎片化资源，在应急准备环节储备充足的物资及产能，确保在应急情况下有足够的资源可供调用。另一方面能够降低灾害冲击下单一节点失灵导致整体保障功能断裂的风险。多元组件供给端口的互补协作确保了在任何情况下都能提供及时的物资支持，多维储备功能的协同耦合能够有效增强产业链供应链韧性，成为化解突发事件的关键防线，保障政府能在面对不确定性时持续稳定地运行。
作为政府运行保障的机关事务管理在应急状态下的韧性建设成为风险社会下机关事务治理现代化进程中的重要一环。研究通过引入冗余性这一韧性构建的重要组成要素，提出冗余设计的概念，基于组件异质性和功能异质性进行二维四分的类型学分析，揭示了四种关键的冗余设计策略，即功能复制、功能兼容、功能替代和功能统合策略。四类策略都与增强与系统韧性相关的能力有关，例如避免关键功能空缺、及时回应新出现的治理需求、克服核心资源约束以及防止治理效能发挥不足等，使冗余可以通过对系统组件和功能的异质性比较成为测度系统韧性构建的关键指标。基于此，研究以政府公物仓管理实践为机关事务资产管理研究的切入点，通过对应急状态下河北、四川、湖南及浙江等地的公物仓实践案例进行分析，发现冗余设计提升应急状态下政府运行保障韧性的实践逻辑表现为重复性管理系统、跨功能平台设计、备份式互通机制及统合型储备模式，为丰富和完善机关事务资产管理促进资源优化配置提供新的视角，为政府机关提供应对突发事件的有效策略，以此增强机关韧性和抗风险能力，进而推动政府治理现代化。
作者：丁煌、宫紫星、王三木
作者单位：武汉大学机关事务管理研究中心、湖北省机关事务管理局
本文获2024年研究成果鉴定二等奖
