一、引言
我国国有资产规模庞大、结构复杂、特质明显。行政事业性国有资产是政府工作与社会发展的重要物质基础，保障着政府部门职能的履行和公共服务的提供，对于提升国家治理效能、推动经济社会持续健康发展具有不可或缺的作用。2024年《政府工作报告》指出，“各级政府要习惯过紧日子，真正精打细算，切实把财政资金用在刀刃上、用出实效来”。在此背景下，各省纷纷响应号召，积极探索适合本省实际的国有资产集中统一管理模式，力求在保障机关高效运行的同时，实现国有资产的优化配置和有效监管。但国有资产集中统一管理仍存在现实困境，权证办理难度大，资产处置盘活利用不足，资产划转堵点多，资产账实不符、交叉使用，对资产清查瞒报漏报，信息互通和监管统筹不够等问题仍亟待解决。因此，需要明确国有资产集中统一管理逻辑，梳理国有资产集中统一管理机制，建立节约、高效的国有资产集中统一管理模式，提升机关服务效能。
以往关于行政事业性国有资产管理的研究较少，主要基于整体性治理理论和数字政府相关文献提出行政事业性国有资产管理模式，或从微观层面探索具体政府运行保障平台的建设与实施。然而，现有文献较少从交易成本理论的角度深入分析省直机关国有资产集中统一管理的理论逻辑和内在机理。交易成本理论作为新制度经济学的重要组成部分，为分析省直机关国有资产集中统一管理提供了有力的理论工具。该理论认为，交易成本是在社会关系中人们自发交往、相互合作达成交易所支付的成本，包括信息搜寻成本、协商与决策成本、契约成本、监督成本和执行成本等。在省直机关国有资产集中统一管理过程中，涉及多部门、多环节的协调与配合，交易成本的高低直接影响到管理效率和效果。通过交易成本理论的分析，可以揭示集中统一管理在降低交易成本、提升管理效能方面的潜在优势，同时识别实施过程中可能面临的障碍和挑战，为优化管理策略提供理论支持。因此，本文基于交易成本理论的分析视角，围绕省直机关国有资产集中统一管理这一主题展开研究，分析省直机关国有资产集中统一管理的内在逻辑，阐述省直机关国有资产集中统一管理的实施路径，并给出政策建议。旨在为深化国有资产管理体制改革、提升政府治理效能提供有益的探索和启示。
二、省直机关国有资产集中统一管理的理论基础
交易成本是指在一定的社会关系中，人们自愿交往、彼此合作达成交易所支付的成本，是当交易行为发生时，所随同产生的信息搜寻、条件谈判与交易实施等的各项成本。交易成本理论认为，具有不同属性的交易适用不同的治理结构，将交易分配给适合的治理结构（其适应能力和相关成本各不相同）能够最大化相互依存的收益，降低交易成本。基于有界理性和机会主义的行为假设，交易成本理论认为，交易将根据资产特异性、不确定性和频率3个关键属性分配给治理结构，如图1所示。资产特异性是指交易中涉及的具体投资程度。如果一项资产在其次佳用途（即与另一方进行的交易）中的价值低于当前交易的价值，那么该资产就是特定交易的特定资产。当交易风险不大，交易的是通用资产时，现货市场提供了成本最低的治理形式。当资产是特定交易时，分级制度是成本最低的治理方案。大量的实证研究也表明，资产专用性越高，分层治理越多。第二个影响治理选择的交易特征是不确定性。对于环境不确定性，多数学者认为，当资产具有特异性时，不确定性程度的增加促使人们选择层级制治理结构。对于行为不确定性，交换伙伴之间存在不可还原的知识差异，或有界可靠性的存在本身在逻辑上就足以影响治理选择。第三，频率是指交易重复发生的程度。在交易重复出现频率较高的情况下，分级治理的间接成本应该更容易收回。因此，在其他条件相同的情况下，重复出现频率较高的交易采用分级治理的可能性应高于重复出现频率较低的交易。
图1 交易理论框架
三、省直机关国有资产集中统一管理的逻辑
国有资产的特异性、国有资产管理面临的环境与行为不确定性、国有资产重复交易率高3个因素构成了国有资产管理方式由各个省直机关单位独立分散管理的模式转向集中统一管理的内在逻辑。
（一）国有资产特异性是实施国有资产集中统一管理的内在要求
资产特异性是指资产在无额外成本和没有价值损失的情况下，可用于其他用途的程度。省直机关单位国有资产主要包括土地、房屋、公务用车、办公设备设施与家具、共用设备设施、软件、在建工程等。从资产专用性的角度上看，省直机关单位国有资产具有高度的专用性，可调配性相对较低。从机会成本的角度来看，将土地、房屋、在建工程和共用设备设施等从一种用途转变为另一种用途，可能会产生高昂的时间与资金等机会成本。国有资产的资产特异性使得国有资产的调配和使用需要专业的知识和技能，以及复杂的决策过程。由不同部门各自进行分散管理时，管理和使用过程中的信息搜集、决策制定、执行监督等交易成本重复叠加。因此，通过集中统一管理，可以减少重复劳动和浪费，集中专业资源，提高决策效率，确保国有资产得到合理、高效的利用。同时，还可以借助现代信息技术手段，实现管理流程的自动化和智能化，提高管理效率和质量。
（二）不确定性是实施国有资产集中统一管理的必要条件
环境和行为的不确定性在国有资产管理领域构成了重要挑战，这些不确定性因素使得实施集中统一管理变得尤为必要。首先，环境不确定性主要指政策变化、经济波动、技术革新等外部环境因素对国有资产管理的影响，这些因素往往难以预测和控制。集中统一管理可以确保国有资产在政策变化时能够迅速适应，避免因政策解读不一致或执行不到位而导致的损失。其次，行为不确定性主要指的是在国有资产管理过程中，由于人为因素导致的不确定性，包括管理决策失误、执行不力、监督不到位等。集中统一管理可以通过建立科学的决策机制、加强决策过程中的信息沟通和协调等方式来降低决策失误的风险。
（三）交易频率是国有资产实施分类管理模式的重要动因
根据交易成本理论，交易频率的高低直接影响着交易成本的大小。当国有资产采取各单位分散治理的模式时，每个单位作为一个独立的决策实体，都会分别与供应商进行车辆、办公设备设施与家具等资产的采购或租赁交易。这种情况下，即便是相同或类似的资产需求，也会因为单位的分散性而导致多次、重复的交易过程，从而增加了交易成本。相反，当国有资产采取集中统一管理模式时，所有单位的资产需求被整合在一起，由专门的资产管理机构统一负责采购、配置和管理。原本分散在各单位的重复交易被合并成一次或少数几次大规模的交易，极大地降低了交易频率。同时，办公用房、公有住房和周转住房、公务用车、办公设备设施与家具、经营性用途资产等不同类型的国有资产的交易频率不同，需要在集中统一管理的基础上进一步实行分类管理，即对不同类别特性的国有资产采取不同的管理程序。例如，土地、房屋和公务用车交易频率相对较低，权属登记后，可与机关事务管理局签订长期租赁合同。而办公设备设施与家具和共用设备设施等通用资产交易频率相对较高，可纳入公物仓进行灵活调配。
四、省直机关国有资产集中统一管理的路径
为降低交易成本，节约高效地管理国有资产，实现国有资产保值增值，省直机关国有资产集中统一管理应围绕“统一建章立制”、“统一清查盘底”、“统一权属登记”、“统一信息管理”、“统一收益上缴”和“统一配置使用处置审批”六个方面展开，如图2所示。
图2 省直机关国有资产集中统一管理逻辑与实践
（一）“统一建章立制”降低监督成本
国有资产集中统一管理通过建立统一的规章制度，有效降低了监督成本。国有资产集中统一管理模式通过设立统一的监督标准和流程，确保监督工作的规范性和一致性，减少了因标准不一而导致的监督成本增加；通过建立健全的内部控制制度，规范了国有资产的运营管理行为，强化了内部审计和监督力度，及时发现和纠正了违规行为，有效防止了国有资产流失和浪费，从而降低了因违规行为而产生的监督成本；通过优化监督机构与资源配置，避免了监督机构的冗余和重复，从而精简了监督体系，减少了监督人员的数量，进而降低了人力成本。
（二）“统一清查盘底与权属登记”降低搜寻成本
国有资产集中统一管理通过统一清查盘底与权属登记，有效地降低了搜寻成本。国有资产集中统一管理要求对国有资产的位置、类型、价值、使用状态等信息进行统一清查盘底与权属登记，并录入统一的资产管理系统。通过信息健全、实时、共享的管理系统，可以便捷地查询和获取所需资产的信息，无需再到各个部门或单位逐一搜寻。
（三）“统一信息管理”降低信息成本
国有资产集中统一管理通过统一信息管理，有效地降低了信息成本。国有资产集中统一管理通过建立统一的信息管理平台，实现了资产信息的集中存储和共享。这一平台能够整合各部门、各单位的国有资产信息，形成一个全面的、实时的资产数据库。集中统一管理打破了信息孤岛现象，使得不同部门、单位之间能够顺畅地共享资产信息。这种信息共享机制减少了重复采集和整理信息的需要，降低了信息成本。统一的信息管理平台能够实现资产信息的实时更新和监控，有助于决策者做出更加准确、及时的决策，从而降低了因信息滞后而产生的成本。
（四）“统一收益上缴”降低议价成本
国有资产集中统一管理通过统一收益上缴财政，有效地降低了议价成本。集中统一管理模式下，国有资产收益统一上缴财政，并对原本分散在各部门、各单位的国有资产进行整合，能够形成规模效应。这种规模效应使得政府在与市场主体进行议价时拥有更强的谈判地位，从而能够争取到更优惠的价格和条件。同时，集中统一管理可以制定统一的采购政策，明确采购的标准、流程和要求。这有助于减少因采购政策不一致而导致的议价混乱和成本上升。统一的采购政策还能够促进供应商之间的公平竞争。通过公开招标、竞争性谈判等方式进行采购，可以确保采购过程的公正、公平和透明，减少议价过程中的灰色地带和腐败风险。
（五）“统一配置使用处置审批”降低决策成本
国有资产集中统一管理通过统一资产配置、使用、处置和审批，有效地降低了决策成本。集中统一管理通过建立统一的资产配置、资产使用、资产处置和资产审批等程序，有助于简化决策流程，减少不必要的审批环节和程序。通过明确决策权限和责任分工，提高决策效率，降低因决策过程冗长而产生的成本。清晰、完善、科学的决策程序使得决策者能够综合考虑各种因素，对不同的决策方案进行综合评估和比较分析。集中统一管理有助于实现国有资产的统筹规划与布局。通过整合各部门、各单位的资源需求和使用情况，实现资源的优化配置和高效利用。这有助于降低因资源重复配置和浪费而产生的决策成本。
五、结论与启示
在当前深化行政体制改革和国有资产管理体系创新的背景下，省直机关国有资产的集中统一管理成为提升政府治理效能、优化资源配置、防止国有资产流失的重要途径。但关于行政事业性国有资产管理的研究较少，未能对省直机关国有资产集中统一管理实践提供有效的理论指导。本文旨在通过交易成本理论的分析视角，探讨省直机关国有资产集中统一管理的内在逻辑与实施路径，以期为相关政策的制定与实践提供理论支撑和实证参考。
根据交易成本理论，国有资产特异性、环境与行为的不确定性和交易频率是实施省直机关国有资产集中统一管理与分类管理的根本逻辑。省直机关国有资产集中统一管理的路径方面，为降低交易成本，省直机关国有资产集中统一管理应当从“统一建章立制”、“统一清查盘底”、“统一权属登记”、“统一信息管理”、“统一收益上缴”和“统一配置使用处置审批”6个方面降低监管成本、搜寻成本、信息成本、议价成本和决策成本。
根据本文的研究结论，得到政策启示：第一，应通过统一建章立制与统一信息管理平台等方式完善权证办理，持续降低搜寻成本、信息成本与监督成本等交易成本。第二，应通过统一配置使用处置审批与统一收益上缴等方式加强资产处置盘活利用，持续降低议价成本与决策成本等交易成本。第三，应通过统一清查盘底与权属登记等方式加快资产划转，持续降低搜寻成本。
作者：陈瑞芳、谭海波、褚清清
作者单位：湖南省机关事务管理局、湖南大学机关事务研究中心
本文获2024年研究成果鉴定二等奖
