一、引言

资产的有效管理不仅直接影响机关单位的运作效率，还关系公共资源的合理利用和国家财政的可持续发展。因此，科学、合理、有效的资产管理在保障机关正常运转、提高行政效率、促进国家经济发展等方面具有重要意义。

实现资产有效管理的关键在于构建资产的全生命周期管理体系，通过科学的配置决策、过程监控、精细化管理的方式，实现资产管理的科学化、精细化与效率化。其内涵包括三方面：第一，从资产管理的动态性来看，全周期管理意味着资产管理并不是静态的、固定的过程，而是充分考虑资产及其外部环境的变化，不断调整和优化，从而确保资产始终处于最佳状态；第二，从资产管理的闭环性来看，全周期管理意味着实现了对资产权属、使用、配置、维修、报废等整个生命周期的管理；第三，从资产管理的全面性来看，不仅关注资产的内部管理，还关注资产管理与财务管理、预算管理的衔接与匹配。

但当前我国资产的全周期管理还并未实现，存在多方面的问题：第一，资产的定数尚不清楚。资产管理的第一步是“摸清家底”，目前我国不动产权属统一登记工作正在各地如火如荼地开展，其是明晰“谁是这些资产的真正主人”的重要一环，而资产的性质也决定了其真正的主人必然是国家，但现实情况却是资产的权属登记工作尚未完成，存在着较多的历史遗留问题；第二，机关事务管理局在资产管理中的职能定位不清晰。就目前来看，机关事务管理局在资产管理中所起到的更多是形式上的审批把关作用，而非实质上的全流程管理作用。这不仅增加了资产管理的相应流程，而且浪费了资源和人力；第三，资产管理的信息化建设滞后，缺乏统一高效的资产管理平台。目前我国资产管理各个系统自成体系，资产数据分散存储于不同部门，系统数据难以整合共享，无法为资产管理实现智能化和精细化提供技术支撑。因此，构建一个权责统一、运行高效的资产管理新路径，是解决当前矛盾困境、维护资产权益、提升资产管理效率的必由之路。而该路径的实现，必然以机关事务管理局整合性职能的发挥为前提，以实现资产管理效率最大化为切入，以保障党政机关后勤工作的顺利运行为基础，体现从“职能定位—运行模式—绩效表现”的资产有效管理路径。

基于此，本文从不同视角出发，将资产管理划分为“传统职能路径”与“新型绩效路径”，探究两种路径在权力分配方面的特点，并结合两种路径所实现的效能为未来机关事务管理局如何实现资产的全周期、全链条管理提供思路。

二、资产管理的权力划分

科学合理地界定和划分资产管理的各项权力，对充分提高资产的管理效率，实现资产的保值增值具有重要意义。从资产的全生命周期管理来看，将资产的权力划分为所有权、使用权、管理权和监督权。

所有权是指对资产的最高支配权，由资产所有者行使，所有者基于国家产业政策和资产管理法规，对资产进行战略导向、性质定位、重大决策，以充分发挥资产的社会效益，更好地服务国家战略目标。

使用权是指在所有权范围内，特定机构或个人拥有对资产的使用权限，即在法定范围内对资产实施管理和使用。使用权人依法取得资产的使用权，承担资产的保管和维护义务，确保其安全使用，且不得擅自改变其用途。

管理权是指对资产的配置使用、维修改造、处理利用等日常经营活动进行管理和维护的权利，通常由资产所有者授权相应的职能机构行使，以确保资产的安全有效。作为资产的管理者，一方面，其需要制定资产的使用、配置、维修、处置等计划与方案，另一方面，其需要组织相关计划的开展与落实。

监督权是指对资产管理的运行情况进行监督与检查的权力，包含监督资产权属变更、处置收益分配、财务收支情况，并在发现问题时督促相关部门整改等。通过事前事中事后全过程的监管，防止资产流失，确保国家资产权益不受侵害。因此，监督职责更加关注资产运作的规范性和合法性，是实现资产管理的保障和约束。

毋庸置疑，随着不动产权属统一登记工作的顺利推进，资产的所有权将归属于机关事务管理局，使用权将归属于相关使用单位。在所有权和使用权分离的情况下，明确管理权与监督权的归属主体对资产的高效管理、实现资产保值增值至关重要。因此，在探讨资产管理路径时，必须充分考虑权力配置的合理性，并将其作为路径优化的关键出发点。

三、资产管理的路径比较

本文将资产管理路径划分为两种，一是传统职能路径，二是新型绩效路径（如表1），并深入探究不同路径所表现出的特点以及其所实现的效能。

表1 资产管理的路径划分

（一）传统职能路径

传统职能路径是按各部门的职能分工对资产进行管理的路径，在该路径下，资产管理的各个权力呈现出分散状态。

一是所有权由机关事务管理局享有，负责资产的策划、配置、收益和处置等；二是使用权和管理权由使用单位享有，负责资产的日常使用、维护、维修和改造等；三是监督权由财务部门享有，负责监督资产管理过程中资金使用情况，确保资产管理实现账务记录和实物资产相符。分散的权力配置形成了机关事务管理局、使用单位、财政部门相互制衡的关系路径，保障了资产管理的规范性和合法性，维护了国家资产权益，其是过去很长一段时间下我国资产管理所采取的方式。但在权力的行使过程中，各个主体之间却也不可避免地存在着职能交叉与利益冲突，从而导致资产管理过程存在着粗放化、碎片化、截面化等问题。

第一，资产管理存在粗放化的特点，其原因是资产的管理权由使用单位享有。一方面，各使用单位在资产管理方面存在明显的能力差异，专业素质和管理水平参差不齐，难以对资产实施规范化、精细化的管控；另一方面，作为资产的直接使用者，使用单位往往更加关注本单位的资产使用情况和局部利益，而容易忽视资产保值增值的责任和义务，从而使得资产管理呈现粗放化的特点。

第二，资产管理存在碎片化的特点，其原因是不同主体的资产管理目标存在差异，即机关事务管理局的目标是提高资产管理效率，使用单位的目标是保障公共部门职能的履行与公共服务的提供，而财政部门的目标是实现资产的保值增值。不同的利益目标使得资产管理过程难以集中化与统一化，且各部门之间缺乏有效的沟通协调机制，加剧了资产在不同主体间的割裂和碎片化状况，影响了资产的整体管理绩效和运营效率，最终使得资产管理呈现碎片化的特点。

第三，资产管理存在截面化的特点，其原因是各个主体按职能分工对资产的不同环节进行分割式管理，即机关事务管理局主导资产权属和初始配置，使用单位负责资产的日常使用和维护，财政部门负责资产维修环节的资金拨付与监督。各主体对资产不同环节的管理使得资产全生命周期管理难以实现高效衔接，且由于各主体的信息系统尚未完全打通，阻碍了资产全周期信息的共享与交换，最终使得资产管理呈现截面化的特点。

（二）新型绩效路径

基于传统职能路径下资产管理存在的粗放化、碎片化与截面化的特点，本文提出了新型绩效路径，该路径打破了各个主体的分散管理，由统一的专业化主体对资产实施全周期管理，从而推动资产管理由粗放化向精细化，由碎片化向整合化，由截面化向全周期、全链条的转变，最终实现资产管理的整合性绩效。

新型绩效路径的实现需对资产管理过程中的权力进行集中与整合，其具体的权力分配如下：一是资产的使用权由使用单位享有；二是资产的所有权与管理权由机关事务管理局享有，一方面，机关事务管理局在不动产权属统一登记的基础上，确立国家对资产的所有权地位和权益。另一方面，机关事务管理局作为资产的管理权代理人，统揽资产的配置、使用、维修、处置等各个环节，实现资产管理的集中统一；三是资产的监督权由机关事务管理局和财政部门共同享有，机关事务管理局监督资产的日常运营与绩效实现情况，财政部门监督资产管理的账实相符、价值变动情况。所有权、管理权与监督权的集中统一打破了传统权责分散的格局，推动资产管理向精细化、整合化与全周期转变。

第一，资产管理实现了由粗放化向精细化的转变。一方面，作为具有一定专业性质的资产管理机构，机关事务管理局具备专业的人员力量和管理能力，可以精准掌握资产运行状况、制定科学管理制度，确保管理工作的精细化与专业化；另一方面，机关事务管理局通过整合资产所有权、管理权与监督权，确立了其作为资产管理核心主体的地位，有利于从长远视角规划资产价值与持续增值，从而实现资产管理的整体统筹与价值优化。综上，整体利益导向以及专业化机构的运行推动了资产管理由粗放化向精细化的转变。

第二，资产管理实现了由碎片化向整合化的转变。机关事务管理局在享有所有权、管理权与监督权的基础上，充分发挥整合性职能。其表现在三个方面：一是流程整合，打破了原来分散的流程管理路径，实现各个流程的无缝衔接。以资产维修改造为例，分散路径下其需要经过使用单位申请、机关事务管理局审批、财政部门审批与拨款等多个环节，而新型绩效路径将由机关事务管理局进行项目与资金的统一审批，简化流程，提高效率；二是资源整合，通过资产管理的统一数据平台和信息系统，从全局和战略高度配置资源，实现资源共享和整体效益最大化。以办公用房为例，当某部门产生新增用房需求时，可优先通过数据平台实时查询现有房屋资源分布状况，若发现存量资源具备调剂空间，则可快速实现资源的精准匹配与再分配，从而有效避免重复投入和资源浪费；三是信息整合，在不动产权属统一登记工作完成后，资产的所有权将统一归集于机关事务管理局，并在此基础上建立资产管理数据库，实现资产的信息共享和高效监管。

第三，资产管理实现了由截面化向全链条的转变。机关事务管理局打通了资产管理的整个链条，实现了权属到配置，从使用到维修，以及处置利用等全流程的管理。在权属管理环节，资产的所有权属将归于机关事务管理局；在配置管理环节，机关事务管理局在整合现有办公用房资源的基础上，统筹安排党政机关办公用房用地；在使用管理环节，机关事务管理局向使用单位发放使用凭证，并对其使用提出具体要求；在维修管理环节，机关事务管理局对办公用房维修需求进行审批，并结合进行资金拨付；在处置利用环节，机关事务管理局对闲置低效的资产及时予以处置，最终实现资产的全周期闭环管理。

因此，机关事务管理局所具有的整合性功能正是在新型绩效路径下，资产管理由粗放化向精细化，由碎片化向整合化，由截面化向全周期、全链条的体系化管理转变。而在以资产管理为基础的管理体系构建过程中，这种整合性职能以及伴有的资产整合性绩效是机关事务管理局合法性、合理性的最重要表征。

四、结论与讨论

优化资产管理是机关事务管理未来的发展核心，其关键在于推动管理路径从传统职能型向新型绩效型转变，厘清资产管理中的内部权责边界，同时深化资产管理数字化转型，全面提升资产管理的系统效能。

（一）转变资产管理的权力关系

在传统职能路径下，各个权力之间呈现分散化特征，制约了机关事务管理局整合性职能的有效发挥。因此，亟需推动管理路径从传统职能型向新型绩效型转变，将所有权、管理权与监督权统一赋予机关事务管理局，在权力统筹行使过程中实现资产管理的整合性绩效。而这一权力体系的有效运行，需从法律层面上明确机关事务管理局为不动产管理的唯一决策和执行主体，赋予机关事务管理局法定的职责和权力，为机关事务管理局的职能发挥提供制度基础。同时，在此基础上，明确各个主体在资产管理中的职责分工，即使用单位协助机关事务管理局进行资产管理，财政部门协助机关事务管理局进行资金管理，最终实现新型绩效路径下资产管理过程中的整合性绩效。

（二）推动资产管理数字化转型

实现资产管理向数字化、信息化、智能化转型，适应经济社会和管理路径的深刻变革。一方面，建立系统化、标准化的资产权属数据库，明确资产的权属关系、数量、结构、布局、状况等基本信息，为后续的数字化管理奠定基础数据支撑。另一方面，构建智能化资产管理决策平台，通过大数据分析和人工智能技术，实现资产使用效率评估、闲置资产预警、维护保养提醒等功能，打造资产全生命周期的智慧管理体系，提升管理的科学性和前瞻性。

作者：郎玫  王素军  王婷

作者单位：兰州大学、甘肃省机关事务管理局

本文获2024年研究成果鉴定二等奖