一、问题的提出
标准是国家现代化治理中不可忽视的规范制度与技术工具，而标准化有利于在既定活动范围内获得组织的最佳秩序，实现社会的共同效益。当前，机关事务管理的标准化工作已历经了多个阶段的探索与变革，在体系建设、机制完善、制度安排等各方面取得了重要成果，并形成了一批涵盖机关正常运行所需的经费支持、资产资源、后勤服务等方面的国家标准和地方标准。《国家标准化发展纲要》明确指出，“新时代推动高质量发展、全面建设社会主义现代化国家，迫切需要进一步加强标准化工作”，国管局印发的《机关事务工作“十四五”规划》中也明确指出，“聚焦标准实施、深化标准化建设”。但与此同时，机关事务的标准化建设还面临着一些现实困境，特别体现为机关事务法治化建设滞后；各部门设置与职能定位的不统一，协作不畅通的障碍；人、财、物资源存在分散及配置失衡问题；社会力量参与意愿与能力不足等，这些矛盾阻碍着机关事务管理工作的高质量发展。
从国家治理全局来看，机关事务标准化不仅仅是对标准数量与质量的追求，更是对全力深化机关事务改革与发展相匹配的结构体系的要求，以及与其适应的标准体系建立、健全与监督的需要。因此，借鉴西方发达国家机关事务标准化方面的实践经验，并结合我国机关事务改革与发展的实际，构建静态的机关事务标准体系与实施动态标准化过程，为推动机关事务管理工作高质量发展与实现国家治理体系和治理能力现代化提供新的思考和发展的可能性。
二、西方发达国家机关事务标准化的实践
（一）美国机关事务标准化现状
1.法制化的标准体系。美国注重发挥制度标准的作用，早在1997年便发布了政府服务手册《顾客至上：服务美国民众的标准》，在联邦政府层面，美国确立了一套能够指导联邦政府运行的标准体系，如办公用房方面的《公共建筑设施标准》、公务差旅方面的《联邦差旅条例》等多项标准，均由美国联邦总务署负责制定，随后由美国管理与预算办公室进行审核，待标准审核通过后，各部门将遵照执行。
在州政府和地方政府层面，就总体情况来看，联邦总务署与各州、各地方是相互独立、相互补充的。美国联邦政府与各州、各地方的机关事务标准的内容制定上存在共同之处，即各州、各地方可以采用联邦总务署制定的标准体系，但也可以以其为蓝本，灵活制定本地区各自的标准。
2.适应性的标准更新。在具体的政府运行和政务保障上，美国联邦总务署则汇集了来自各部门在工程、车辆、采购、服务等方面的标准数据，并依据当年的经济状况、物价指数、科技发展等多方面影响因素对该年的标准进行调整。联邦总务署还鼓励政府各部门及其工作人员参与与本部门相关的自愿性标准制定，制定过程遵循公平公正、协商一致的原则，在减少各部门对政府专有标准的依赖的同时，尽可能实现部门目标的实现与标准化建设活动相结合，从而保证标准的适用性和可靠性，使得政府的行政活动由结果型导向向过程型导向转变。
此外，对于不涉及安全、卫生、环境等公共利益方面的标准，美国则突出强调市场与社会的自愿属性，体现标准作为“软法”治理工具的适应性。一方面，美国联邦总务署积极探索与美国国家标准学会、美国国家标准技术研究院和其他科研机构开展合作；另一方面，则充分发挥协会、组织、企业的各类资源，尝试把能够满足政府需求的标准体系整合到日常的机关事务工作中，将其作为机关事务领域的制度标准，甚至有可能会被提升至法律层面。
（二）德国机关事务管理标准化现状
1.市场化的标准运作。德国联邦政府主要在机关事务工作上采取分散与集中结合、以分散为主的机制。所谓分散管理主要体现在德国联邦政府各部门依据统一的法律制度，负责各自部门的资产管理、办公用房、经费预算、采购服务等后勤事项；而集中管理则体现在由德国财政部统一管理经费的预算和支出、统一采购办公用品、以及公务用车的编制管理，内政部辅助负责跨部门所需要的服务采购。在这种运作模式下，德国通常还选择授权民间组织，如标准化协会（DIN），并由该组织与政府签订协议，在签订协议后标准化协会就成为政府标准化建设的主管部门，负责政府标准化的一系列活动。
此外，在标准化的过程中，德国注重发挥市场机制、市场主体和市场思维的重要作用，按照市场运行规则来合理分配资源和服务，利用市场标准来衡量机关事务管理工作的成效，即在机关运转所需的各项后勤服务基本都以合同的方式从市场购买。一方面，德国机关事务管理人员大多数由社会力量供给，只保留少部分精干人员对其工作情况进行监督，机关事务管理部门便可以从具体的行政事务中解脱出来，达到降低行政运行成本的目的；另一方面，在公务用车、公务旅行、餐饮等方面，德国通过向市场购买服务的方式，将其交给市场上的私营企业进行日常管理，而经过实践检验后的企业标准，则会适时上升为行业标准甚至是国家标准。
2.透明性的管理程序。公开透明是德国贯彻机关事务管理市场化、社会化的关键条件。德国在将机关后勤服务社会化和合同化管理的过程，其所需资源的各项标准都会在政府官网上公开，符合标准的企业甚至人员都可以参与竞争，在良性的市场竞争中逐渐完善机关事务各领域标准的设置。而通过竞争者在提供产品或服务的过程中，也同样受到来自社会的监督，既有利于发挥市场竞争的作用，又能加强公众对政府机关事务管理工作的监督。
（三）加拿大机关事务标准化现状
1.专业性的标准内容。加拿大联邦政府设有加拿大公共服务与采购部，但公共服务与采购部主要负责政策制定与执行、政府采购与管理、以及服务监督等工作。加拿大与前面叙述的德国都不具有机关后勤的概念，更加重视发挥市场主体的作用，因此替代其的是政府采购服务。但在具体实施过程中，两国在某些方面又存在不同之处。在机关事务管理市场化、社会化的过程中，加拿大注重强调其标准设置的准确性，包括采购的内容、流程和结果都必须严格遵守既定的标准。其中，公共服务与采购部目前共制订和管理900多种通用标准，基本涵盖各种所需采购的产品和服务，而这些标准都经过政府各部门和企业单位的采纳和认可。
此外，加拿大虽然也会在平台上公开招标采购的标准，但不同于德国在数量和程序上的限制，加拿大政府机关更多强调的是标准的可操作性，并会配有大量的标准示意图。如在公共用房方面，加拿大除了明确房屋的面积标准和办公家具的配备标准，还会附上几种家具的摆放示意图，便于中标公司根据实际情况，直接选择示意图其中的一种进行摆设家具。
2.信息化的管理技术。加拿大一直致力于信息化的手段和方式来提供产品和服务，努力向无纸化办公方向迈进。公共服务与采购部通过利用其在数据库和信息技术等方面的优势，建立电子采购平台，促进机关事务各类标准的发布实施，使得采购环节更加公平、公正、公开。加拿大公共服务与采购部还有一项重要职能——及时了解公众舆情，发布年度政府舆情调研问卷，并通过调研结果修订标准，从而保证标准的准确性、针对性、权威性。
三、西方发达国家机关事务标准化的启示
（一）国外机关事务标准化建立起广义的机关事务标准体系
西方国家机关事务的标准体系是广义上的机关事务标准化，不仅涵盖了规范性政策文本、技术性法规条例，还包含了各部门所遵照的一系列指南手册。除上述介绍的美国联邦政府颁布的一系列法律法规，加拿大目前设立20多部与机关事务管理有关的联邦法律法规；德国则在具体的机关事务领域，包括在办公用房、公务用车以及公务差旅等方面按照类别进行详细明确的规定，全面规范政府治理、优化政务服务、提高行政水平，构建起涵盖“法规”和“标准”的广义机关事务标准体系。
（二）国外机关事务部门将标准化作为重要的管理手段
机关事务管理工作都围绕“事”展开，然而，机关事务标准化保障着政府部门各部分职能的规范化履行与业务指标的有序化执行。因此，西方发达国家十分重视标准化的基础性、战略性与引领性功能，旨在通过制定标准影响各部门。一方面，通过上述制定的法规条例，建立起适应各国国情的体制机制，部门间权责清晰且运转高效；除此之外，西方发达国家在确定国家标准化的内容框架基础上，各地方可以根据其具体工作情况修正完善，从而避免各自探索所导致的信息偏差。另一方面，美国、加拿大在严格执行标准的过程中，将房地产、资产、经费、信息服务等具有相同或相近职能的管理工作集中统一到机关事务部门，如美国的联邦总务署、加拿大的公共工程与政府服务部，在此基础上不断综合“管理、保障、服务”等多项职能，并将日常管理和源头管理有机结合；德国虽然没有设立专门的机关事务管理部门，但根据其实践经验，也显现出集中统一的发展趋势。
（三）国外机关事务标准化逐渐与信息化相融合。西方国家普遍借助信息化手段，促进政府管理和服务过程的电子化、自动化与数字化，同时推动着政府电子网络化的建设和运维，在降低政府行政成本、提升政府行政效率、规范政府行政活动的同时，也在探索完善机关事务管理全领域的标准体系的途径。这方面的典型案例如辅助服务工具的研发，美国联邦总务署为差旅者设计了便捷查询应用工具，利用这款应用工具，差旅者通过智能手机就可以检索到当地差旅住宿的标准。同时，西方发达国家注重加强与标准协会、科研院所等其他标准制定机构在标准体系建设方面的研究合作，借助“外脑”的力量，拓展深化标准体系边界，构建起以标准化为基础、信息化为支撑的智慧机关事务。
（四）国外机关事务标准化注重共同治理
西方发达国家在制定机关事务相关领域的标准的过程中，不约而同都强调了社会化，无论是在制定标准还是在实施标准的过程中都十分重视听取外界建议。除了服务的提供、物资的供给以外，西方发达国家甚至在信息、资源等方面的管理都实施了市场化，利用市场标准来研判和分析政府机关事务的成果。此外，西方发达国家还充分发挥企业、协会、组织为核心等多元主体的作用，并借助以行业协会等社会组织的独特优势，加强与各主体包括各部门的协调反馈、共同研究，听取各方的有效意见建议，使得机关事务标准体系更好满足市场需求。
四、机关事务标准化的建设路径
新时期机关事务工作应立足实际，建立科学、合理、高效的标准指标评价体系，推动机关事务标准化的转型升级。
（一）标准体系：实现机关事务标准与法律相衔接
首先，构建起更为完善的机关事务法治体系，包含机关事务标准化工作应当遵循的法律法规和管理制度、机关事务标准体系在法律当中的综合性术语规范、法律援引标准的边界等等，坚持标准在法治化的框架内运行，框定机关事务工作的领导机制、明确的职能定位、清晰的管理主体等，从而实现机关事务标准立法和管理的标准化。
其次，在现有法律的基础上，进一步完善本地区的行政事业单位国有资产管理、机关办公用房管理、公务车辆日常管理以及公务接待等方面的机关事务管理标准体系，并做好地区标准和国家标准、行业标准和其他地方标准等不同层级标准的协同，以政策文本的形式规定相关定性或者定量的标准，实现标准化在机关事务领域的全覆盖。
（二）运营模式：实现机关事务标准化与市场相结合
首先，借鉴西方发达国家在机关事务管理市场化运作上的成功经验和创新做法，进行市场主体调研，利用市场法则来分配和运营，以期完善当前的行业标准乃至地方标准，实现标准体系的多元性和适应性。
此外，标准体系建立的根本目标是为了促进社会和谐稳定、提升人民生活质量。要推进标准与当地的社会发展状况和居民的生活需求的衔接，实现标准的制定、执行、评价、反馈和修订在内的闭环。注重利用行业协会等社会组织的各类资源，通过行业自律等手段的实施，提升机关事务管理工作的整体质量；同时，鼓励科研机构、高等院校等第三方主体建立起常态化的评估机制。
（三）工作质效：实现机关事务标准化与信息化相融合
首先，充分利用大数据、人工智能等智慧化手段，整合部门资源，建立涵盖资产管理、机关办公用房管理、公务车辆日常管理、公共机构节能等事项的智慧机关事务管理和服务系统，打造以资产管理为基础的机关事务“一网办”平台，促进机关事务信息互联互通、共建共享，为机关事务管理的标准体系的制修订和运用提供更为科学、更为精准的技术支撑。
其次，加强人才引进，为适应市场需求变化和信息技术更新的要求，做好机关事务管理工作的改革、创新和发展，要不断吸纳标准化、信息技术等领域的专业人才，推进机关事务的“两化融合”，助力机关事务工作高质量发展。
作者：福建省(福州大学)机关事务管理研究中心
本文获2024年研究成果鉴定二等奖
