数据作为新型生产要素是当前信息社会的重要基础，并且已经融入了经济社会发展的各个环节和各个领域，深刻改变着当前的生活方式、生产方式、治理方式和发展方式，数据作为资产应用到经济社会发展已经成为全领域共识。2022年，党中央、国务院专门出台了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，对数据作用发挥做出了制度性安排；2023年财政部出台《关于加强数据资产管理的指导意见》，为推进数据的资产化提供了政策支撑；2024年财政部出台了《关于加强行政事业单位数据资产管理的通知》，对行政事业单位的数据资产管理提出了新的要求。数据资产又不同于其他资产，其同时具备了数据与资产的两个特征，这使得数据资产管理面临着新需求，包括相对的共享性如何实现、动态性管理如何可持续、价值的不确定如何管理、数据风险的复杂性如何防控等问题。
一、公共性基础：理解行政事业单位数据资产管理的基础要件
行政事业单位数据资产的公共性解释具有法律和管理两个解释维度。从法律层面看，公共性的数据必须具备实体和程序两个要件，且具有公共负担的属性，从实体来看公共数据需要满足职权性、依赖性、支持性、基本性与意志性5个属性的至少一个，从程序上来看则是要以公共特征以及公共目的实现命名，以确保其基本边界和规范要求。从管理层面，数据的公共性与传统的公共资源具有明显的差异，在来源上，数据不仅仅来源于公共部门，私人数据发挥公共效用也是公共数据产生的重要路径；在属性上，行政事业单位的数据是非天然产生的资源，也不完全都是公共物品；在管理上，公共数据的非排他性和非竞争性特性有限，传统公共产品管理政策工具对其适应性也有不足。因此，要实现行政事业单位数据资产的管理就需要对数据的公共性进行明确，确保数据资产背后的价值、利益与社会关系。具体而言：
一是要从数据的公共利益属性出发理解行政事业单位的数据资产，数据资产是以保障和实现公共利益为出发点的，其公共利益表现在两个方面，即数据本身所蕴含和产出的公共利益和数据所推动的公共利益增创。因此，行政事业单位的数据资产管理应为数据本身的规范管理和数据的社会效益两个方面。
二是从数据的公共资产属性出发理解行政事业单位的数据资产，即相对于数据资源所注重的业务数字化记录，数据资产的关键就在于能够通过运营来实现数据与业务工作事件的融合，这是真正意义上的数字化管理。因此，数据资产管理是以数据资产的业务融合、管理赋能和产业转化为特征，包括了政府管理的数字化赋能、数字化场景和数字化产业管理，是新时代政府资产管理的重要内容。
三是要从数据的公共治理特性出发理解行政事业单位的数据资产，即数据要以治理思维来开展治理，最大化提升数据的治理效益。数据的开放性要求数据的治理体系也必然是要以系统性思维进行构建，集中解决数据规模如何做大、如何管理、如何精准以及数据效益如何共享，因此需要建立数据的共建共治共享的治理体系，以共建明确数据的治理责任体系、以共治实现数据的精准科学管理、以共享来扩大数据的系统效益，不断增强数据资产管理的系统性、针对性和有效性。
四是从数据的公共安全要求出发理解行政事业单位的数据资产，要以安全底线思维来推进数据的管理和应用。数据的安全属性不仅仅涉及个体的隐私性问题，也同时与公共安全密切相关，需要以安全为底线来规制数据的运行，实现有效的数据风险管理。
五是从数据的公共价值本性出发来理解行政事业单位数据资产，要以价值伦理来实现数据的道德管理，数据的效益增创应该以基本的道德为准则，按照数据向善理念，以人为中心，把准数据的伦理观，构建与新时代经济发展相适应、与社会伦理相契合、与未来创新相融合的数据道德价值管理体系。
二、公共性考量：当前数据资产管理的现实问题
（一）数据资产管理的内生动力不足
相对于企业数据资产的交易和增值实践，当前行政事业单位数据资产管理仍然处于信息记录阶段，数据因为受到传统的决策体制和管理机制限制并未发挥应有的效用，行政事业单位的数据意识并不强，看到了数据的资源特性但是尚未有将数据进行资源转换的路径、明白了数据的资产价值但未有资产管理的思维。同时因为数据资产的效益价值不足、数据资产管理缺乏路径和数据文化尚未形成，使得当前行政事业单位缺乏数据管理和应用的方法，加上对于数据资产增值未来预期不足，对于短期内数据资产管理投入意愿较低、内驱力不足。
（二）数据资产管理与业务管理存在割裂
现阶段行政事业单位的数据管理主要是为内部管理和履职决策提供部分辅助支持，处于数字化治理的初级阶段，数据产生于业务但却没有被有效记录和应用，业务与数据之间有关联性但尚未建立耦合机制，数据资产管理工作与实际业务存在“脱节”情况。包括战略层面，多数部门在发展规划中并未对自身的数据给予相应的规范管理，也没有给予数据管理相应的机构设置和资源配置，数据资产与业务管理并未同步和融合。组织层面，数据管理团队与业务工作团队缺乏有效的协同，数据资产管理团队不清楚业务的数据需求，业务工作团队不知道如何参与数据资产管理工作。操作层面，行政事业单位当前缺乏数据资产管理的规范以及专业人才，数据资产当前的标准也不统一，难以适应当前数据资产管理的新需求。
（三）数据质量难以及时满足业务预期
数据资产管理的核心目标是提升数据质量，以提高数据决策的准确性。当前行政事业单位数据最大的问题就在于数据的质量达不到预期，一方面，数据分散在多个部门，难以形成数据的系统化集成效益，无法一体化用于决策；另一方面，数据本身的质量不足，数据与管理本身结合度不够，数据多而不适用成为当前数据管理的主要特点；再次，数据清洗和转化的成本高，资源投入成本、时间成本、制度成本使得数据使用难，难以达到数据资产转化为治理效能的目标。
（四）数据资产无法持续运营
由于多数行政事业单位仍处于数据管理的初级阶段，尚未建立数据资产运营的理念与方法，难以充分调动数据使用方参与数据资产管理的积极性，数据资产管理方与使用方之间缺少良性沟通和反馈机制，降低了数据产品的应用效果，数据资产收益不足使得当前的管理投入难以持续，迫切需要建立相应的生态体系。
（五）数据安全风险加剧，安全合规要求日益复杂
《中国政企机构数据安全风险分析报告》（2022）显示数据泄露已经超越数据破坏，成为数据安全最大风险。如何有效应对数据安全风险事件、满足国家行业数据安全合规要求，是当前公共数据资产化的关键。同时数据的安全担忧也成了行政事业单位数据资产改革创新的担忧，一定程度上影响了数据资产管理的推进进程。
三、公共性强化：数据资产管理的未来发展路径
（一）从资源到资产，数据管理的目标定位转变
数据资源到数据资产的关键在于数据的价值性，即如何确保数据的价值能够被认定而且实现，要构建行政事业单位从数据资源到数据资产的盘点工作，特别是哪些数据是能够被作为资产进行管理的，按照数据的客观性、可存储性、权属性、价值性、流动性、抗风险性与量化性的标准，当前行政事业单位的数据资产包括以下内容：
一是行政事业单位内部管理产生的数据。包括资产管理、能源管理、财务管理、人事管理、文书档案管理、电子平台管理、保障服务管理等活动所产生的数据，这些数据具有典型的内部行政特征，具有一定的隐私性、保密性和特殊性，数据的价值体现为服务于管理效能的提升，外部经济效益有限。
二是行政事业单位公共职能履行产生的数据。包括进行市场管理、宏观调控、公共服务和社会治理过程中产生的数据，这些数据与政府有效履职密切相关，涉及公共价值与公共利益，具有典型的公共属性，数据的价值体现为服务于社会公共效益和部分市场经济效益，能够对政府公共职能的履行以及实现对社会需求的精准判断提供帮助。
三是行政事业单位开展治理工作所涉及的数据。包括社会调查的数据、政策分析的数据、社会公共活动数据等，这些数据与政府等公共部门的职责相关，但是所有权分散，是行政事业单位需要承担管理责任的数据，具有典型的混合属性，数据的价值体现为市场经济效益、社会公共效益，能够转化为生产要素并作为资产进行管理和交易。
（二）从所有权到受益权，数据资产的管理转型
对于行政事业单位的数据资产，公有产权是其本质的属性，但是当前的权属管理核心则是在于推动数据资产的价值转化，参与到经济社会发展过程之中。具体而言：
一是要推动行政事业单位数据资产转化过程中的市场价值与公共价值的平衡。平衡数据资产的市场价值与公共价值，就是要建立数据资产的公共利益优先机制，优化确保公共利益的保障；要建立数据资产市场利益转化的保障机制，确保数据资产的质量和转化的可持续保障，形成与市场的持续互动关系；要建立数据资产的公共利益补偿机制，推动市场经济利益的公共补偿，实现数据资产追求利益的同时兼顾公平和社会责任。
二是要推动数据资产的可持续化运行，确保公共利益最大化。对于公共数据资产要以公共产品的特点来进行资产配置和交易，一方面要建立相对完善的付费试用原则，确保数据资产的经济效益得到保障；另一方面要形成严格的数据市场运行监督机制，确保数据因权赋予，严控数据资产的自由市场流动，确保公共数据资产市场的集成统一管理。再次，要推动数据资产的质量提升，实现数据资产面向多元需求的标准化收集、管理体系，不断提升数据资产的价值与效益。
三是推动数据资产的安全管理体系，确保公共安全底线保障。要建立完善的数据安全管理体系，确保安全管理的有效开展以及责任的有效转移。具体而言：就是要建立统一的数据安全管理标准，确保数据资产交易多方遵守统一的安全管理标准；要建立数据安全责任转移的管理机制，明确数据获取方的数据使用权限、范围以及安全管理职责，明确数据资产的持续安全；再次要建立数据安全监督巡查机制，聚焦数据资产的特殊性，建立常态化的智慧化数据使用监测和飞行检查机制，确保数据安全得到保障。
（三）从管制到赋能，数据管理的增值转化
行政事业单位数据资产管理的关键在于赋能，通过赋能实现数据的资产化，推动公共数据的增值转化和质量提升，全面推动经济社会发展。具体而言：
一是以标准化赋能数据资产的公共管理。即要以公共性的价值视角和科学化的管理视角推动数据的标准化管理，解决数据的分散化和不兼容问题，实现公共数据的公共应用。所谓数据资产的标准，就是政府在公共数据全生命周期管理过程中所遵循的一系列规范，包括数据标准、管理标准、质量标准、安全标准及行业应用标准等，标准化的目标在于通过达成统一的管理规范和操作标准，确保公共数据生态系统的良性运转，提升数据的获得性、可读性和可重用性。对此，要建立数据标准规则，推动行政事业单位对存量数据的标准转化和增量数据的新标准使用，标准要解决数据的全过程管理问题、全领域共享问题和全周期溯源管理问题。具体包括要建立数据资产管理的平台，以数据标准为基线运用数据溯源、访问控制、赋码标识等数字化技术，并结合财务内控业务与数字治理制度，搭建数据资产治理平台，鼓励国有力量和市场主体开发建设数据资产登记、数据资产评估、交易服务、中介服务等数据生产和流通全过程各子场景应用开发，满足个人、企业和行业组织、行政事业单位、相关监管机构等多元主体的业务需求。
二是以公共价值赋能数据资产的公共管理。行政事业单位数据资产的本质在于公共属性，因此数据资产的应用也应以公共价值为导向与核心。对此，要建立数据资产的价值审核机制，特别是用于交易的数据必须进行特定的公共利益审核、伦理审核与风险审核，确保数据资产的价值属性得以确立。其次是要建立数据资产运行的监测机制，依托数字技术平台，以数据血缘为主线，针对数据的创设、衍生、变化、升级进行监测，保障数据资产的公共收益纳入国家财政体系。再次，就是要建立数据资产的效益评价机制，实施第三方的数据资产效益评价，推动数据资产估值的合理性、科学性与准确性。
三是以公共治理赋能数据资产的开放性治理。开放性是数据最主要的特征，数据资产的管理也必须以开放性为原则，以治理思维来推动公共资产的有效管理。具体而言，公共数据资产的管理要推动去中心化改革，构建互联互通的去中心化数据交易网络，解决数据交易平台地域分布不均、数据供给区域离散程度高以及数据集中度不高所导致的开发应用问题，不断提升数据本身的质量。要推动多元主体融合式参与，构建数据开放流入的平台和机制，推动以行政事业单位牵头的多元主体广泛参与的数据流入、数据管理机制，实现数据层面共建。三是要推动数据的文化建设，构建数据资产管理的文化体系，形成数据资产的管理文化，不断赋能数据资产管理。
作者：田昭
作者单位：四川大学机关事务研究中心
本文获2024年研究成果鉴定二等奖
